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第二节 推行“循吏”政治

前面述及,武帝晚年颁布的“轮台诏”,对于稳定是时动荡的政局起到重要作用,其所体现的“与民休息”的宗旨,基本为昭帝、宣帝两帝所继承。但在施政风格上,虽然昭宣时代均奉行汉家“霸王道杂之”的风格,但似乎还是有所差异的。其中一个重要原因,就是昭帝时期较多沿袭了武帝时期“俗吏尚严酷以为能”的遗风,而宣帝时期则更多显现出“循吏”的施政风格。

在名为昭帝,实为霍光当政时期,虽然也曾屡行宽政,见诸《昭帝纪》者,如始元二年秋八月诏,“往年灾害多,今年蚕麦伤,所振贷种、食勿收责,毋令民出今年田租”;始元四年秋七月诏曰:“比岁不登,民匮于食,流庸未尽还,往时令民共出马,其止勿出。”始元六年二月,“诏有司问郡国所举贤良文学民所疾苦。议罢盐铁榷酤”。元凤二年六月,“其令郡国毋敛今年马口钱”。元平元年二月,“有司奏请减(口赋钱)什三,上许之”,等等。这些宽政的实施,对于稳定自武帝后期以来的动荡时局、与民休息无疑具有积极的作用,并产生了一定的社会效果。因此,班固于《昭帝纪》“赞”曰:“(孝昭)承孝武奢侈余蔽师旅之后,海内虚耗,户口减半,光知时务之要,仍轻徭薄赋,与民休息。至始元、元凤之间,匈奴和亲,百姓充实。举贤良文学,问民所疾苦,议盐铁而罢榷酤。”

然而,昭帝在位仅有十四年,对于修补武帝后期遗留下来的严重社会问题的时间毕竟太短。况且是时匈奴虽然表现试图和亲的意愿,于始元六年(前81)将被扣压在匈奴十九年的汉使苏武等人送归汉廷,但与汉廷希望以臣服为前提的和亲要求相去甚远。特别是武帝晚年宣布不再出兵远征之后,匈奴面临的军事压力骤然减轻,于是胡骑又在汉朝边塞之外出现。元凤元年(前80),匈奴发左右二部二万骑兵,分为四队侵入边塞劫掠,就是明证。可见班氏所谓“至始元、元凤之间,匈奴和亲,百姓充实”云云,虽然道出部分事实,然有过溢之嫌。司马光《资治通鉴》于“百姓充实”后补“稍复文、景之业焉”,描述的似乎更为准确。

不过,除上述昭帝为政时短,汉匈关系尚未完全修复等客观因素外,是时所存在的“俗吏上严酷以为能”的问题,当与霍光与上官氏争权,“遵武帝法度,以刑罚痛惩群下”的施政风格不无关系。虽然从理论上讲,统治者上层的权力之争一般不会扰及下层百姓,但对于吏治的影响却不可以低估。霍光诛除辅政大臣上官桀与桑弘羊,复假侯史吴案进一步铲除不附己意的外朝高官,由是造成满朝肃杀,再无敢违忤霍光旨意者的局面,不仅朝中如此,对于地方官吏治的影响亦颇深。《汉书·黄霸传》载:

自武帝末,用法深。昭帝立,幼,大将军霍光秉政,大臣争权,上官桀等与燕王谋作乱,光既诛之,遂遵武帝法度,以刑罚痛绳群下,繇是俗吏上严酷以为能,而霸独用宽和为名。

是时黄霸仅为河南太守丞,竟以“宽和为名”,从中不难反映出当时吏治普遍崇尚严酷的事实。再因之霍光本人多蒙“不学亡术”之名,元帝时谏大夫贡禹曾批评霍光不知“礼正”,违背文帝薄葬故事,厚葬武帝与昭帝,并且牵涉及宣帝时曰:

武帝时,又多取好女至数千人,以填后宫。及弃天下,昭帝幼弱,霍光专事,不知礼正,妄多臧金钱财物,鸟兽鱼鳖牛马虎豹生禽,凡百九十物,尽瘗臧之,又皆以后宫女置于园陵,大失礼,逆天心,又未必称武帝意也。昭帝晏驾,光复行之。至孝宣皇帝时,陛下恶有所言,群臣亦随故事。

尽管贡禹的批评虽有些言过其实,特别是昭帝之死事发突然,陵寝经营“用度未办”,霍光亲信大司农田延年则因多取营建陵寝僦钱被迫自杀,平陵经营似乎不可能过分奢华。但贡禹所言毕竟昭宣时不远,不可能完全厚诬。可见霍光当政虽然能够矫正武帝某些过失,但因本人及家族“尊盛日久,内不能善”,兼以“刑罚痛绳群下”,在修正武帝严酷的吏治方面,并没有多少令人称道之处。这似乎是昭帝在位十四年间,更无一吏入选《汉书·循吏传》的主要原因。

从“俗吏上严酷以为能”,到“循吏”之风兴起,所谓“汉世良臣,于是为盛”的显著变化,当发生宣帝当政时期。

“循吏”概念始见于《史记·循吏列传》。司马迁将“循吏”定义为“奉法循理”之“吏”,司马贞“索引”:“谓本法循理之吏也”。“循吏”是与“以严削为能”的“酷吏”相对而言的。不过,《史记·循吏列传》所载的孙叔敖等五位循吏均与汉代无涉,而《酷吏列传》所载郅都等十位“酷吏”则均是汉人,两传形成如此鲜明之反差,或可反映出在司马迁心目中其生活的时代,当是“酷吏”纵横而鲜见“循吏”的缘故。《史记会注考证》引陈子龙语:“太史公传循吏,无汉以下者。传酷吏,无周以前者,寄慨慷深矣。”又引陈仁锡语:“汉之循吏,若吴公、文翁不为传,亦一缺事。”可见后人虽对《史记》两传的入传的标准不甚赞同,或归结为史迁个人之原因,或以为是一缺憾之事。除此之外,对史迁关于“循吏”的定义则是认可的。

班固《汉书》循《史记》之例,亦有《循吏传》,而且弥补了史迁之“缺事”,列举文景时行事如循吏者有河南守吴公、蜀守文翁,武帝时有江都相董仲舒、内史公孙弘、兒宽,宣帝时则有王成、黄霸、朱邑、龚遂、召信臣五人。

班固对循吏并没有提出新的解释,似是认同史迁的“循吏”定义,而颜师古注“循吏”曰:“循,顺也,上顺公法,下顺人情。”颜注与《史记》“索引”之解并无不同,不过将“理”释为“人情”,更为通俗易懂。《汉书》所记六位传主之行迹,与《史记》所载孙叔敖等循吏相比,在“奉法循理”的表象之上又增添了许多儒学色彩,但不是“不达时宜,好是古非今,使人眩于名实,不知所守”的所谓“俗儒”,而是兼通律令与经术、善于推行教化的官吏。在“法”、“理”(或曰“公法”与“人情”)之间,以“教化”为介将两者沟通起来。列于《汉书·循吏传》之首的蜀守文翁就是这样的典型。史载:

文翁,庐江舒人也。少好学,通春秋,以郡县吏察举。景帝末,为蜀郡守,仁爱好教化。见蜀地辟陋有蛮夷风,文翁欲诱进之,乃选郡县小吏开敏有材者张叔等十余人亲自饬厉,遣诣京师,受业博士,或学律令……数岁,蜀生皆成就还归,文翁以为右职,用次察举,官有至郡守刺史者……繇是大化,蜀地学于京师者比齐鲁焉。至武帝时,乃令天下郡国皆立学校官,自文翁为之始云。

与景帝末年蜀守文翁以推行教化,开启“蜀地辟陋”民风略有不同的是,宣帝一朝王成等五位循吏,更多体现出以“教化”修正“上严酷以为能”,重点在于治理民生的特点。地节三年(前67)春三月,宣帝下诏最先褒扬“治甚有声”的胶东相王成:

盖闻有功不赏,有罪不诛,虽唐虞不能以化天下。今胶东相成,劳来不怠,流民自占八万余口。治有异等之效。其赐成爵关内侯,秩中二千石。

尽管其后有人揭发王成“伪自增加”招徕流民口数,“以蒙显贵”,但从“宣帝最先褒之”,以及同月颁布的另一诏书“鳏寡孤独高年贫困之民,朕所怜也。前下诏假公田,货种、食。其加赐鳏寡孤独高年帛。二千石严教吏谨视遇,毋令失职”来看,宣帝所以褒奖王成,旨在表明今后将着力推行循吏政治,因此对王成伪造计簿行为并不准备查问。从《汉书·循吏传》记录王成以降的黄霸等循吏的事迹看,宣帝推行循吏政治的意图基本上得以实现。例如,黄霸任颍川太守时:

选择良吏,分部宣布诏令,令民咸知上意,使邮亭乡官皆畜鸡豚,以赡鳏寡贫穷者。然后为条教,置父老师帅伍长,班行之于民间,劝以为善防奸之意,及务耕桑,节用殖财,种树畜养,去食谷马。米盐靡密,初若烦碎,然霸精力能推行之……霸以外宽内明得吏民心,户口岁增,治为天下第一。

黄霸治郡则以宣帝为依据,再因之颍川具体情况制定若干“条教”。尽管黄霸制定的“条教”细碎繁琐,当时即有“米盐靡密”,但在黄霸“精力”推行之后,很快就行之于颍川,所谓“户口岁增,治为天下第一”,则是对黄霸实践循吏政治的一个最好注解。

再如北海太守朱邑,传载:

少时为舒桐乡啬夫,廉平不苛,以爱利为行未尝笞辱人,存问耆老孤寡,遇之有恩,所部吏民爱敬焉。迁补太守卒史,举贤良为大司农丞,迁北海太守,以治行第一入为大司农。

虽然朱邑治郡具体事迹未见记载,但从其为小吏乡啬夫时,就因“廉平不苛”等行为得到所部吏民爱敬,显然朱邑是深谙为吏之道的。

原昌邑旧臣龚遂,一生经历颇为坎坷,因受昌邑王刘贺牵连,免为庶人,年七十余岁复得朝臣推荐,出任“盗贼并起,二千石不能禽制”的渤海太守。龚遂虽因年迈,再加之“形貌短小”,受到宣帝轻视,但多年宦海之沉浮,积累了丰富的政治经验,面对急于求成的青年皇帝,应对有理有据,于是宣帝“甚悦”。辞行前,龚遂请求宣帝“无拘臣以文法,得一切便宜从事”。于是,龚遂单车赴任,开始了一位七旬老者治理剧郡精彩的一幕:

移书敕属县悉罢逐捕盗贼吏。诸持锄钩田器者皆为良民,吏无得问,持兵者乃为盗贼。遂单车独行至府,郡中翕然,盗贼亦皆罢。渤海又多劫略相随,闻遂教令,实时解散,弃其兵弩而持钩锄。盗贼于是悉平,民安土乐业。遂乃开仓廪假贫民,选用良吏,尉安牧养焉。遂见齐俗奢侈,好末技,不田作,乃躬率以俭约,劝民务农桑,令口种一树榆、百本薤、五十本葱、一畦韭,家二母彘、五鸡。民有带持刀剑者,使卖剑买牛,卖刀买犊,曰:“何为带牛佩犊!”春夏不得不趋田亩,秋冬课收敛,益蓄困实菱芡。劳来循行,郡中皆有蓄积,吏民皆富实,狱讼止息。

直至东汉时期,仍以“前有召父,后有杜母”的南阳太守召信臣,则以长于理水、化解纠纷而著称:

为人勤力有方略,好为民兴利,务在富之。躬劝耕农,出入阡陌,止舍离乡亭,稀有安居时。行视郡中水泉,开通沟渎,起水门提阏凡数十处,以广溉灌,岁岁增加,多至三万顷。民得其利,畜积有余。信臣为民作均水约束,刻石立于田畔,以防分争。禁止嫁娶送终奢靡,务出于俭约。府县吏家子弟好游敖,不以田作为事,辄斥罢之,甚者案其不法,以视好恶。其化大行,郡中莫不耕稼力田,百姓归之,户口增倍,盗贼狱讼衰止。吏民亲爱信臣,号之曰“召父”。

从上述王成等五位著名循吏的主要治绩看,虽然各自治郡方法或有不同,但无不是在颜师古所谓的“公法”与“人情”之间寻求一个平衡点,在不违背“公法”的前提下,似乎更偏重于所谓“人情”,以期达到劝善防奸、狱讼止息、耕稼力田、户口增殖、安土乐业、民俗俭约的治理效果。

当然,“循吏政治并不是包治百病的救世良方”。循吏政治能否有效实施,与其所处的地域政治环境关系十分密切。胶东相王成、颍川太守黄霸、北海太守朱邑、渤海太守龚遂、南阳太守召信臣,在他们取得成功的地方都是在关东地区,与之明对照的是,用同样的方法治理京畿诸郡便很难奏其效。事实也是如此,京畿地区历来号称难治,尤其是京兆,史称“京兆典京师,长安中浩穰,于三辅尤为剧。郡国二千石以高弟入守,及为真,久者不过二三年,近者数月一岁,辄毁伤失名,以罪过罢”。颍川太守黄霸曾以“治以天下第一征守京兆尹”,即以“坐发民治驰道不先以闻”等过失“连贬秩”,数月后复为颍川太守,“前后八年,郡中愈治”,就是一例证。

再者,循吏政治的一个重要特点是强调教化的重要性,故在循吏所颁布的林林总总的各种“条教”中,尽管具有很强的实用性,然而不免存有“米盐靡密”之讥。更为重要的是,这些“条教”通常具有颁布者的个人色彩,其特点大多是近于“人情”而远于“公法”,所以不可避免地“同宣帝所坚持的霸道为主、王道为辅的方针也存在着矛盾之处”。况且循吏津津乐道之“条教”,均是行之于一郡,影响毕竟有限,若是将之推行于全国,则立显局限所在。五凤三年,当丞相黄霸以“神雀”、“飞集丞相府”之吉兆为由,试图推行以“条教”治郡经验时,就遭到京兆尹张敞严厉的驳斥:

窃见丞相请与中二千石、博士杂问郡国上计长吏守丞,为民兴利除害成大化条其对,有耕者让畔,男女异路,道不拾遗,及举孝子弟弟贞妇者为一辈,先上殿,举而不知其人数者次之,不为条教者在后叩头谢。丞相虽口不言,而心欲其为之也……臣敞非敢毁丞相也,诚恐群臣莫白,而长吏守丞畏丞相指,归舍法令,各为私教,务相增加,浇淳散朴,并行伪貌,有名亡实,倾摇解怠,甚者为妖……汉家承敝通变,造起律令,所以劝善禁奸,条贯详备,不可复加。宜令贵臣明饬长吏守丞,归告二千石,举三老孝弟力田孝廉廉吏务得其人,郡事皆以义法令捡式,毋得擅为条教;敢挟诈伪以奸名誉者,必先受戮,以正明好恶。

张敞之奏,特别是将“循吏”赖以成名的“条教”直指为“私教”,认为朝廷如果仅以是否推行“条教”来评判郡吏治绩,势必会造成郡吏“归舍法令,各为私教,务相增加,浇淳散朴”的不良后果。况且有汉以来,“劝善禁奸”的各种律令“条贯详备,不可复加”。因此,张敞建议“郡事皆以义法令捡式,毋得擅为条教”。更为重要的是,由于所谓“条教”均是由郡府长官发表,或与朝廷律令有所冲,这就是张敞特别强调太守治郡必须以朝廷律令为准,不得“擅为条教”以取名誉的重要因素。

宣帝时期着力推行的循吏政治尽管有其局限性,但毕竟与武帝时期酷吏纵横,昭帝时期“俗吏上严酷以为能”的政治风格有所不同,基本实现了宣帝与“良二千石”治民的政治意图,诚如班固在《汉书·循吏传》“序”中说:

及至孝宣,繇仄陋而登至尊,兴于闾阎,知民事之艰难。自霍光薨后始躬万机,厉精为治,五日一听事,自丞相已下各奉职而进。及拜刺史守相,辄亲见问,观其所繇,退而考察所行以质其言,有名实不相应,必知其所以然。常称曰:“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者,政平讼理也。与我共此者,其唯良二千石乎!”以为太守,吏民之本也,数变易则下不安,民知其将久,不可欺罔,乃服从其教化……王成、黄霸、朱邑、龚遂、郑弘、召信臣等,所居民富,所去见思,生有荣号,死见奉祀,此廪廪庶几德让君子之遗风矣。

正因如此,汉宣时期的循吏政治深受后世君臣推崇,例如宋太宗曾感叹道:“朕择循吏,俟选及三百人,则天下何忧不理,临御以来,郡县未理,由择人之未当也。”汉宣时期的循吏政治影响之深,由此可见一斑。
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