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第29章 为大清王朝奠基(2)
可是，治理一个以汉人为主的国家，主要官员不是或没有汉人，虽然体现了“首崇满洲”的原则，但毕竟于行政不利。加上顺治五年金声桓、李成栋埋怨清朝舍不得封官许愿而扯旗造反，在多尔衮的耳边一遍又一遍地敲了警钟。于是，顺治五年七月十四日，多尔衮没有像明朝那样经过廷议，直接点名陈名夏、谢启光、李若琳、刘余、党崇雅、金之俊分任吏、户、礼、兵、刑、工六部尚书，徐起元为都察院左都御史，与满洲正官共同处理日常事务，从此定下了满汉复职的官僚制度。但是，尽管同为六部尚书，但汉尚书地位显然要低。后来金之俊也曾想到：以前遇事推诿还有情可原，现在给了你这个名称，但又不给你实权，这就更可怕了。一旦国计民生、典章礼乐、吏治赏罚、刑法军事等等有所偏差，全是这些汉官的责任。所以他十分感慨地说：“汉官作为正职从我们这些人―开始，不胜感慨，更不胜恐惧呀！”《金文通公集》卷2，“同升录序”第65页。
都察院也是仿明朝制度建立起来的，起初专门负责对王公大臣等官的监察。多尔衮知道这些人的作用，所以上台伊始，就对都察院官员说，你们这些朝廷风纪之官，一定要办事称职。并把他们的职责主要限于稽查诸王贝勒的行为，其他各官均由吏部考核。《清世祖实录》卷1，崇德八年十二月丁丑。进入北京后，监察谏劾方面又继承下来一个六科，一个十三道。多尔衮当然还是希望他们经常上书言事的，一天退朝下来，他对各官说道：“我见着你们不对的地方，马上就指出来。但我摄政以来，却没听到你们对我有一言相劝，难道我的所作所为尽皆合理么？”大家相互看了一眼。“王爷您一言一行都好，没说的。如有不合适的地方，我们怎么会保持沉默呢？”官员们异口同声地奉承道。
多尔衮听了此话，心里挺舒坦，但脸上还是挺严肃的。“你们这些话太荒唐了，就是圣主当政，也不能全是好的，所以老能见到大臣诤谏。我怎么能没说的呢？你们这些人都是先帝时就效力的，对政事很熟，以后碰上不合适的事情，应该直说，我对你们正寄予厚望呢。”
大家听了，都颇感动。《清世祖实录》卷5，顺治元年五月甲寅。
但是，建国之初不同于立国已久，满洲贵族当政不同于汉人为主，这时候，才从农民军暴风骤雨中逃脱性命的大小官员不知底细，哪儿敢犯颜直谏？搞不好，还会人头落地。多尔衮不高兴了，七月二十七日他专门发出谕旨给都察院、六科和十三道，说他们身为朝廷耳目之官，近来没保举出一位清廉持正的贤人，没弹劾过一名受贿贪赃的狗官，朝廷设立风宪衙门还有什么用处？希望他们以后直言不讳，举贤内不避亲，外不避仇，劾恶勿徇私情，勿畏权势。但如果党同伐异，门户相争，借权谋私，则一定重惩。《明清史料》丙编第3本，第221页，“都察院揭帖”。两星期后，他又在一启本上批道：“爱憎毁誉，情面城府，皆向来痼习，中外诸臣宜痛鉴前车，懋襄新政”，顺治元年八月十日福建道监察御史李之奇启为民生之水火无聊，拯救之机权宜速事。原件藏第一历史档案馆。再三表示了他重视监察机构的诚意。投降过农民军、此时又降了清的明官孙承泽倒是颇有感触，说在官制初定之时，首先设置了六科，直房设在故殿之侧，和詹事府、翰林院诸臣在禁城之中办事，真是“镜治之原而挈其大纲”呵！顺治元年七月二十三日吏科都给事中孙承泽启为科员乏人，谨举所知，伏乞敕部即行题补以光盛典事。原件藏第一历史档案馆。这样，言官们的胆子稍稍大了些，他们不顾直房被烧毁，暂借龙德殿的崇仁、广智二殿办公，不顾桌椅被盗，门窗全无，没有米菜煤炭和侍奉之人，不顾科员寥寥无几，《明清史料》丙编第3本，第251页，“内院示稿”。也开始一次又一次地上书言事，以表对新朝的耿诚之心。
凡事不能过分。多尔衮只希望把言官控制在不损害独裁者绝对权威和利益、又能建言论事的限度之内。顺治二年闰六月，多尔衮又声色俱厉，说明末诸臣沽名钓誉，结党营私，任意上书，迷惑其主，使国政颠乱，盗寇四起。今天都察院、科道等官切不可用含糊之词，泛泛揣摸，妄言条奏，博取虚名。《清世祖实录》卷18，顺治二年闰六月壬辰。这样一来，很多人就把嘴巴闭上了。后来，因为发、圈地、投充、衣冠、逃人等几大恶政搅得天下大乱，很多官员纷纷上疏诤谏，多尔衮一怒之下，下令凡为这五件事上疏的一律治罪，本章不许封进，《清世祖实录》卷28，顺治三年十月乙酉。一下子就把他虚怀若谷的面具戳穿。就拿赵开心来说吧，他上书言事被驳，不敢再上了。多尔衮一次与大学士们聊天，说道：“御史赵开心被驳了一个本，再不见上了。人臣进言，说得对自然不错，偶尔说得不对，又何妨再上。”大学士们忙解释说，可能他有谨慎小心的意思。
后来赵开心受多尔衮鼓励，一时频繁上书言事，甚至熬夜具本，但还是免不了挨多尔衮的整。《多尔衮摄政日记》
八衙门中只有理藩院是清朝的独创，我们后面再专文论及。
(四)地方机构――旧人旧制的继承。
地方官制更是依仿的明制。但明末社会动乱之后，出现两个问题，一是经过农民起义的打击和清初统治者的高压政策，一大批地主官绅或死或亡，或成为反清的义士，因此形成大量官缺；一是明末旧习不改，地方吏制依然腐败，称职得民心的官员更是凤毛麟角，微乎其微。顺治元年七月朱朗奉命巡按山东，发现当地吏治废弛十分厉害，而且目前急需布政、学道二臣，请多尔衮命令吏部即日推举有能力的官员，星速就任。多尔衮当即批示：“齐鲁名邦，士民望治，布政、提学员缺，即与慎选启用。道府各官一并速补，吏部知道。”顺治元年七月十一日山东巡按朱朗启为略陈地方情形请补紧要监司事。原件藏第一历史档案馆。
意大利传教士卫匡国曾记录道：“在鞑靼人的战争中，应该特别注意一件罕见的事，他们在占领某地之前就选派了那里的总督和所有准备占领的城镇的官吏。”卫匡国：《鞑靼战纪》。一般说来，省级官上任后治内并未完全平定的情形是不少的，但省以下中、低级官吏却常常是随时安排，甚至占领很久都没有把官缺补足。顺天巡按柳寅东见近来任命的官员或是明朝犯赃被除名的，或是投降过农民军的，就向多尔衮提出忠告，以为将来会害民不浅。但多尔衮却以建国之初，治理需人为由，认为凡是归顺官员就不必苛求，《清世祖实录》卷6，顺治元年六月甲戌。说明当时缺官的现象的确很严重。后来多铎攻克南京后，就把一路上投降的官吏三百七十二人分别授官，洪承畴受命总督江南军务后，曾一次推荐旧官一百四十九名为各地方官。直到顺治五年，吏部还因佐贰杂职等官悬缺甚多，命内外大小衙门上报考补。《清世祖实录》卷36，顺治五年二月壬辰。由于缺官甚多，所以任人不甚严格，尽管多尔衮三令五申，严禁官员贿赂公行，夤缘幸进，侵害百姓利益，《清世祖实录》卷6，顺治元年六月丙子，卷9，顺治元年十月甲子等多处。地方吏治还是不甚清明，关于这一点，我们后面还要述及。
清初地方官僚机构完全仿自明朝，但明朝总督、巡抚二职起初只是临时因事而设，随事平而罢，到明末崇祯年间，由于战事频仍，许多地方始设总督。多尔衮沿袭了这一设置，但自此督抚便成为地方(省)一级的最高长官，取代了明“三司”的地位。但是，两朝总督、巡抚的具体设置不甚相同，如明末的蓟辽总督、凤阳总督就被取消了，江南江西总督(即后来的两江总督)则属新设；明末巡抚多达三十员上下，顺治初则有所裁撤，有些如顺天巡抚、保定巡抚、登莱巡抚起初还沿袭下来，不久也裁革了。因此，尽管督抚制度自明朝而来，但到多尔衮手里，一方面逐渐固定，一方面减少了三分之一左右的职位。当然，清初也有一些临时因事而设，随事平而罢的官职，如顺治二年闰六月派吴惟华、孙之獬、江禹绪等人招抚粤、赣、闽、湖广等省，到顺治三年四月，多尔衮以江西、湖广二省督抚镇臣已经全设，而且地方逐渐平定，将孙之獬、江禹绪召回。《清世祖实录》卷2l顺治三年四月癸未。
多尔衮把明朝遗留下来的国家机器全盘继承下来，实际上是为适应清朝以满洲入主中原而施行的明智之举。恰如江南道御史杨四重所说的：“一切诸务，尚仍明旧，不闻有创制立法，见诸施行者。”《清世祖实录》卷25，顺治二年十二月癸卯。但是，清王朝毕竟是个少数民族作为最高统治者的王朝，其强烈的民族特色肯定全体现在官僚机构的设置上。譬如议政王大臣会议，本是努尔哈赤时代的遗物，到此时仍然发挥着作用。尽管多尔衮上台之后几次打击和限制诸王的权力，但议政王大臣会议却不可能马上取消，议政处这个机构也仍起着作用。有关军国大事，仍由诸王大臣决定，之后便几无更改的余地。据说后来顺治帝还对内院诸臣说；“你们要好好干，如有问题，我就是想原谅你们也不行了。”谈迁：《北游录》，“纪闻下”“国议”第369页。但是，多尔衮却对这个机构做了偷梁换柱的改革。一方面任命一些亲信如锡翰之类作议政大臣，另一方面把一些内院官员如范文程、宁完我也破格列入议政大臣之中。这样，尽管议政处仍是一个满洲贵族的最高决策机构，但参与决策的就不仅可以体现多尔衮的意旨，也有一般行政部门的意见。无论如何，这个机构的作用还是很大的，如谈迁所说，“六部事俱议政王口定。清初吏部疏上，即自拟旨见允，不由内院。”谈迁：《北游录》，“纪闻下”“部院议政”第374页。又譬如理藩院，虽说它只是个蒙、回、藏事务的衙门，但权力不小，和六部平起平坐，首脑还一律由满、蒙人担任，不许汉人涉足。
多尔衮在继承其父兄遗产的基础上，几乎是全盘接受了明朝在官僚体制方面的衣钵，这首先是因为随着满洲社会受中原文化日益强烈的影响，这样一种上层建筑可以为他们所接受；其次是皇太极时代已经按明制建立起他的决策中枢，使多尔衮对这一切并无陌生阻滞之感；再次也是最重要的一点原因，是多尔衮为首的马上得天下的赳赳武夫在夺取高度成熟的全中国之后，不利用原有的国家机器是根本不可能进行统治的，他们既没有这样的统治经验，又要面临反对军事征服的风暴，只有把旧的统治方法重新利用起来，才是省力省心见效快的聪明之举。
“他具有超人的谋略和精明，并以勇武和忠实著称，他的聪明才智使最有学识的中国人都钦佩不已。”卫匡国：《鞑靼战纪》。
二、任官用人。
“别的聪明我不能，这知人一事，我也颇用功夫。”多尔衮对大学士们说道，脸上颇有些自得的神色。
“王上虽说大智大勇，但切不可自恃有知人之明，还要兼听才是。”大学士李建泰脱口劝谏道。
多尔衮仿佛有些不高兴，但马上脸色就和缓下来，“你说得对”，他对李点点头。
早在入关以前，多尔衮就对明朝的政事颇为注意，他认为崇祯皇帝还是好的，“只是武官虚功冒赏，文宫贪赃枉法，所以把天下丢了。”那时他在关外，看到明朝的上上下下，互相混蒙，觉得十分可笑，发下的邸报越来越看不得了，所以干脆就不再看了。有一天，他当着洪承畴的面对大学士们说：“我在东边就听说洪军门是个最清的好官，用兵上阵也挺有一套。松山之战时我就很费心思，亲自披甲上阵，现在身体疲弱，就是那会儿留下的病根。”
冯铨听到话头不好，赶忙回护说：“洪军门以前有罪，如今到江南去总督军务，就可以立功赎罪。”
多尔衮也说：“我也是看他干得好，诸王也都推荐他，说他好，所以派他南去。”
洪承畴的心这时才扑通一下落回肚里。《多尔衮摄政日记》
多尔衮早就对明朝官吏有所了解，印象恐怕只能说是坏多于好，但此时入主中原，又急需这些人出来重操旧业，国家机器才能正常运转。于是，他进北京不久就下令各级官员把“山泽遗贤”报上名来，朝廷好派人征聘，委以重任。《清世祖实录》卷5，顺治元年五月辛亥。六月，顺天巡抚宋权献治平三策，其中就建议多尔衮“广罗四方贤才以佐上理”，《皇清奏议》卷1，顺天巡抚宋权题为敬献治平三策以报天恩以佐末议事。不几天，多尔衮再度重申，让各省抚按把境内“隐迹贤良”一一推荐上来，但不许把贪官污吏报上来蒙混充数。《清世祖实录》卷6，顺治元年六月乙酉。此后，沈惟炳、王鳌永、曹溶等许多官员上书，都谈到荐举和搜罗人才的事，沈惟炳还特别指出大清入关以来，“京官南去不返，似怀避地之心，高人决志林藏，似多避世之举，见在列署，落落晨星”，根本无法办事。他还荐举了故明大学士谢升。多尔衮在他的启本上用红笔批道：
“谢升人品不错，前朝时就很有名望，他忠心归顺，所以特发手谕把他行取来京重用，仍着该地方官照旧例护送。吏部专门负责用人事宜，还要把畿辅、山东、山西、河南等处的名贤硕德并侨寓人才指名推荐，以凭征用。各该抚按都要留心访举，不得轻视。速速将此谕下传。”顺治元年七月十一日吏部侍郎沈惟炳启为请旨急行征聘，先收人望以系四海之心事。原件藏第一历史档案馆。
第二天，山东招抚王鳌永开列了一串名单上报，其中又有谢升。多尔衮在这名单后面又做了长篇批示：
“这地方人才籍贯、履历开列得很详细，谢升已特旨敦聘，其他部院堂上官、翰林官、科道官、吏部官等等都着地方官尽快护送来京，以便擢用，其余都发文到部，根据才品，遇到人地有缺就可推补。其中德高望重但岁数太大难于跋涉的，应该赐爵优老，但必须经有关官员报告，不得自己上书。王鳌永招抚奏功，荐贤举能方面也十分可嘉。……”顺治元年七月十二日山东招抚王鳌永启为恭报地方人才，仰副求贤明命事。原件藏第一历史档案馆。
两天后，金之俊推荐丁魁楚、丁启睿、练国事等六人。多尔衮又批示说这六臣“出处各有本末，才品皆堪大用”，让地方官迅速护送来京，以便任用。顺治元年七月十四日兵部侍郎金之俊启为遵旨各举所知事。原件藏第一历史档案馆。可见多尔衮对荐举用人等事十分认真，抓得较紧。多铎攻下南京后，多尔衮便曾询问：
“江南既下，有甚好人物？”
大学士们连忙说：“地方广大，一定有贤才的。”
多尔衮皱皱眉头说：“我不是泛论地方贤才，只是先生们心里有没有知道的。”
大学士们想了想，说：“钱谦益是江南人望。”
“如今他在不在呀？”多尔衮又问。
“昨天送来的归顺文册上有他的名字。”大学士们答应着。
多尔衮这才点点头，表示满意。
过了几天，多尔衮又问江西等省有无人才可用，大学士们事先没有准备，只好说各地都不缺人，只是不敢随便乱举，等考虑好了再详细汇报。《多尔衮摄政日记》
多尔衮急于完善官僚机构，就免不了鱼龙混杂，一些贪官污吏、追名逐利之徒混入新统治集团。他无法一一甄别考察，那样解决不了迫在眉睫的问题。前曾提到柳寅东请求谨慎用人选官，多尔衮答曰：“不必苛求”。七月，吏科给事中向玉轩提出“裁汰中密寓甄别之法”，举出朱徽和龚鼎孳在前朝都曾因事罪罚，从而请求对这类人加以审查，以决定其去留。但多尔衮却批示：
朝廷寤寐贤才，经纶上理，量裁见缺，非为汰人。况今朝列尚虚，何得遽行甄别？至于前朝弊习，每以门户为职掌，以恩仇为功罪。朱徽两经议处，龚鼎孳问拟城旦，事属既往，着各以原官供职，矢谠摅忠，尽心图报。该部知道。顺治元年七月十四日吏科给事中向玉轩等启：为官职既行裁省，才品愈宜精核，谨陈甄别之法以清吏治事。原件藏第一历史档案馆。
都察院也是仿明朝制度建立起来的，起初专门负责对王公大臣等官的监察。多尔衮知道这些人的作用，所以上台伊始，就对都察院官员说，你们这些朝廷风纪之官，一定要办事称职。并把他们的职责主要限于稽查诸王贝勒的行为，其他各官均由吏部考核。《清世祖实录》卷1，崇德八年十二月丁丑。进入北京后，监察谏劾方面又继承下来一个六科，一个十三道。多尔衮当然还是希望他们经常上书言事的，一天退朝下来，他对各官说道：“我见着你们不对的地方，马上就指出来。但我摄政以来，却没听到你们对我有一言相劝，难道我的所作所为尽皆合理么？”大家相互看了一眼。“王爷您一言一行都好，没说的。如有不合适的地方，我们怎么会保持沉默呢？”官员们异口同声地奉承道。
多尔衮听了此话，心里挺舒坦，但脸上还是挺严肃的。“你们这些话太荒唐了，就是圣主当政，也不能全是好的，所以老能见到大臣诤谏。我怎么能没说的呢？你们这些人都是先帝时就效力的，对政事很熟，以后碰上不合适的事情，应该直说，我对你们正寄予厚望呢。”
大家听了，都颇感动。《清世祖实录》卷5，顺治元年五月甲寅。
但是，建国之初不同于立国已久，满洲贵族当政不同于汉人为主，这时候，才从农民军暴风骤雨中逃脱性命的大小官员不知底细，哪儿敢犯颜直谏？搞不好，还会人头落地。多尔衮不高兴了，七月二十七日他专门发出谕旨给都察院、六科和十三道，说他们身为朝廷耳目之官，近来没保举出一位清廉持正的贤人，没弹劾过一名受贿贪赃的狗官，朝廷设立风宪衙门还有什么用处？希望他们以后直言不讳，举贤内不避亲，外不避仇，劾恶勿徇私情，勿畏权势。但如果党同伐异，门户相争，借权谋私，则一定重惩。《明清史料》丙编第3本，第221页，“都察院揭帖”。两星期后，他又在一启本上批道：“爱憎毁誉，情面城府，皆向来痼习，中外诸臣宜痛鉴前车，懋襄新政”，顺治元年八月十日福建道监察御史李之奇启为民生之水火无聊，拯救之机权宜速事。原件藏第一历史档案馆。再三表示了他重视监察机构的诚意。投降过农民军、此时又降了清的明官孙承泽倒是颇有感触，说在官制初定之时，首先设置了六科，直房设在故殿之侧，和詹事府、翰林院诸臣在禁城之中办事，真是“镜治之原而挈其大纲”呵！顺治元年七月二十三日吏科都给事中孙承泽启为科员乏人，谨举所知，伏乞敕部即行题补以光盛典事。原件藏第一历史档案馆。这样，言官们的胆子稍稍大了些，他们不顾直房被烧毁，暂借龙德殿的崇仁、广智二殿办公，不顾桌椅被盗，门窗全无，没有米菜煤炭和侍奉之人，不顾科员寥寥无几，《明清史料》丙编第3本，第251页，“内院示稿”。也开始一次又一次地上书言事，以表对新朝的耿诚之心。
凡事不能过分。多尔衮只希望把言官控制在不损害独裁者绝对权威和利益、又能建言论事的限度之内。顺治二年闰六月，多尔衮又声色俱厉，说明末诸臣沽名钓誉，结党营私，任意上书，迷惑其主，使国政颠乱，盗寇四起。今天都察院、科道等官切不可用含糊之词，泛泛揣摸，妄言条奏，博取虚名。《清世祖实录》卷18，顺治二年闰六月壬辰。这样一来，很多人就把嘴巴闭上了。后来，因为发、圈地、投充、衣冠、逃人等几大恶政搅得天下大乱，很多官员纷纷上疏诤谏，多尔衮一怒之下，下令凡为这五件事上疏的一律治罪，本章不许封进，《清世祖实录》卷28，顺治三年十月乙酉。一下子就把他虚怀若谷的面具戳穿。就拿赵开心来说吧，他上书言事被驳，不敢再上了。多尔衮一次与大学士们聊天，说道：“御史赵开心被驳了一个本，再不见上了。人臣进言，说得对自然不错，偶尔说得不对，又何妨再上。”大学士们忙解释说，可能他有谨慎小心的意思。
后来赵开心受多尔衮鼓励，一时频繁上书言事，甚至熬夜具本，但还是免不了挨多尔衮的整。《多尔衮摄政日记》
八衙门中只有理藩院是清朝的独创，我们后面再专文论及。
(四)地方机构――旧人旧制的继承。
地方官制更是依仿的明制。但明末社会动乱之后，出现两个问题，一是经过农民起义的打击和清初统治者的高压政策，一大批地主官绅或死或亡，或成为反清的义士，因此形成大量官缺；一是明末旧习不改，地方吏制依然腐败，称职得民心的官员更是凤毛麟角，微乎其微。顺治元年七月朱朗奉命巡按山东，发现当地吏治废弛十分厉害，而且目前急需布政、学道二臣，请多尔衮命令吏部即日推举有能力的官员，星速就任。多尔衮当即批示：“齐鲁名邦，士民望治，布政、提学员缺，即与慎选启用。道府各官一并速补，吏部知道。”顺治元年七月十一日山东巡按朱朗启为略陈地方情形请补紧要监司事。原件藏第一历史档案馆。
意大利传教士卫匡国曾记录道：“在鞑靼人的战争中，应该特别注意一件罕见的事，他们在占领某地之前就选派了那里的总督和所有准备占领的城镇的官吏。”卫匡国：《鞑靼战纪》。一般说来，省级官上任后治内并未完全平定的情形是不少的，但省以下中、低级官吏却常常是随时安排，甚至占领很久都没有把官缺补足。顺天巡按柳寅东见近来任命的官员或是明朝犯赃被除名的，或是投降过农民军的，就向多尔衮提出忠告，以为将来会害民不浅。但多尔衮却以建国之初，治理需人为由，认为凡是归顺官员就不必苛求，《清世祖实录》卷6，顺治元年六月甲戌。说明当时缺官的现象的确很严重。后来多铎攻克南京后，就把一路上投降的官吏三百七十二人分别授官，洪承畴受命总督江南军务后，曾一次推荐旧官一百四十九名为各地方官。直到顺治五年，吏部还因佐贰杂职等官悬缺甚多，命内外大小衙门上报考补。《清世祖实录》卷36，顺治五年二月壬辰。由于缺官甚多，所以任人不甚严格，尽管多尔衮三令五申，严禁官员贿赂公行，夤缘幸进，侵害百姓利益，《清世祖实录》卷6，顺治元年六月丙子，卷9，顺治元年十月甲子等多处。地方吏治还是不甚清明，关于这一点，我们后面还要述及。
清初地方官僚机构完全仿自明朝，但明朝总督、巡抚二职起初只是临时因事而设，随事平而罢，到明末崇祯年间，由于战事频仍，许多地方始设总督。多尔衮沿袭了这一设置，但自此督抚便成为地方(省)一级的最高长官，取代了明“三司”的地位。但是，两朝总督、巡抚的具体设置不甚相同，如明末的蓟辽总督、凤阳总督就被取消了，江南江西总督(即后来的两江总督)则属新设；明末巡抚多达三十员上下，顺治初则有所裁撤，有些如顺天巡抚、保定巡抚、登莱巡抚起初还沿袭下来，不久也裁革了。因此，尽管督抚制度自明朝而来，但到多尔衮手里，一方面逐渐固定，一方面减少了三分之一左右的职位。当然，清初也有一些临时因事而设，随事平而罢的官职，如顺治二年闰六月派吴惟华、孙之獬、江禹绪等人招抚粤、赣、闽、湖广等省，到顺治三年四月，多尔衮以江西、湖广二省督抚镇臣已经全设，而且地方逐渐平定，将孙之獬、江禹绪召回。《清世祖实录》卷2l顺治三年四月癸未。
多尔衮把明朝遗留下来的国家机器全盘继承下来，实际上是为适应清朝以满洲入主中原而施行的明智之举。恰如江南道御史杨四重所说的：“一切诸务，尚仍明旧，不闻有创制立法，见诸施行者。”《清世祖实录》卷25，顺治二年十二月癸卯。但是，清王朝毕竟是个少数民族作为最高统治者的王朝，其强烈的民族特色肯定全体现在官僚机构的设置上。譬如议政王大臣会议，本是努尔哈赤时代的遗物，到此时仍然发挥着作用。尽管多尔衮上台之后几次打击和限制诸王的权力，但议政王大臣会议却不可能马上取消，议政处这个机构也仍起着作用。有关军国大事，仍由诸王大臣决定，之后便几无更改的余地。据说后来顺治帝还对内院诸臣说；“你们要好好干，如有问题，我就是想原谅你们也不行了。”谈迁：《北游录》，“纪闻下”“国议”第369页。但是，多尔衮却对这个机构做了偷梁换柱的改革。一方面任命一些亲信如锡翰之类作议政大臣，另一方面把一些内院官员如范文程、宁完我也破格列入议政大臣之中。这样，尽管议政处仍是一个满洲贵族的最高决策机构，但参与决策的就不仅可以体现多尔衮的意旨，也有一般行政部门的意见。无论如何，这个机构的作用还是很大的，如谈迁所说，“六部事俱议政王口定。清初吏部疏上，即自拟旨见允，不由内院。”谈迁：《北游录》，“纪闻下”“部院议政”第374页。又譬如理藩院，虽说它只是个蒙、回、藏事务的衙门，但权力不小，和六部平起平坐，首脑还一律由满、蒙人担任，不许汉人涉足。
多尔衮在继承其父兄遗产的基础上，几乎是全盘接受了明朝在官僚体制方面的衣钵，这首先是因为随着满洲社会受中原文化日益强烈的影响，这样一种上层建筑可以为他们所接受；其次是皇太极时代已经按明制建立起他的决策中枢，使多尔衮对这一切并无陌生阻滞之感；再次也是最重要的一点原因，是多尔衮为首的马上得天下的赳赳武夫在夺取高度成熟的全中国之后，不利用原有的国家机器是根本不可能进行统治的，他们既没有这样的统治经验，又要面临反对军事征服的风暴，只有把旧的统治方法重新利用起来，才是省力省心见效快的聪明之举。
“他具有超人的谋略和精明，并以勇武和忠实著称，他的聪明才智使最有学识的中国人都钦佩不已。”卫匡国：《鞑靼战纪》。
二、任官用人。
“别的聪明我不能，这知人一事，我也颇用功夫。”多尔衮对大学士们说道，脸上颇有些自得的神色。
“王上虽说大智大勇，但切不可自恃有知人之明，还要兼听才是。”大学士李建泰脱口劝谏道。
多尔衮仿佛有些不高兴，但马上脸色就和缓下来，“你说得对”，他对李点点头。
早在入关以前，多尔衮就对明朝的政事颇为注意，他认为崇祯皇帝还是好的，“只是武官虚功冒赏，文宫贪赃枉法，所以把天下丢了。”那时他在关外，看到明朝的上上下下，互相混蒙，觉得十分可笑，发下的邸报越来越看不得了，所以干脆就不再看了。有一天，他当着洪承畴的面对大学士们说：“我在东边就听说洪军门是个最清的好官，用兵上阵也挺有一套。松山之战时我就很费心思，亲自披甲上阵，现在身体疲弱，就是那会儿留下的病根。”
冯铨听到话头不好，赶忙回护说：“洪军门以前有罪，如今到江南去总督军务，就可以立功赎罪。”
多尔衮也说：“我也是看他干得好，诸王也都推荐他，说他好，所以派他南去。”
洪承畴的心这时才扑通一下落回肚里。《多尔衮摄政日记》
多尔衮早就对明朝官吏有所了解，印象恐怕只能说是坏多于好，但此时入主中原，又急需这些人出来重操旧业，国家机器才能正常运转。于是，他进北京不久就下令各级官员把“山泽遗贤”报上名来，朝廷好派人征聘，委以重任。《清世祖实录》卷5，顺治元年五月辛亥。六月，顺天巡抚宋权献治平三策，其中就建议多尔衮“广罗四方贤才以佐上理”，《皇清奏议》卷1，顺天巡抚宋权题为敬献治平三策以报天恩以佐末议事。不几天，多尔衮再度重申，让各省抚按把境内“隐迹贤良”一一推荐上来，但不许把贪官污吏报上来蒙混充数。《清世祖实录》卷6，顺治元年六月乙酉。此后，沈惟炳、王鳌永、曹溶等许多官员上书，都谈到荐举和搜罗人才的事，沈惟炳还特别指出大清入关以来，“京官南去不返，似怀避地之心，高人决志林藏，似多避世之举，见在列署，落落晨星”，根本无法办事。他还荐举了故明大学士谢升。多尔衮在他的启本上用红笔批道：
“谢升人品不错，前朝时就很有名望，他忠心归顺，所以特发手谕把他行取来京重用，仍着该地方官照旧例护送。吏部专门负责用人事宜，还要把畿辅、山东、山西、河南等处的名贤硕德并侨寓人才指名推荐，以凭征用。各该抚按都要留心访举，不得轻视。速速将此谕下传。”顺治元年七月十一日吏部侍郎沈惟炳启为请旨急行征聘，先收人望以系四海之心事。原件藏第一历史档案馆。
第二天，山东招抚王鳌永开列了一串名单上报，其中又有谢升。多尔衮在这名单后面又做了长篇批示：
“这地方人才籍贯、履历开列得很详细，谢升已特旨敦聘，其他部院堂上官、翰林官、科道官、吏部官等等都着地方官尽快护送来京，以便擢用，其余都发文到部，根据才品，遇到人地有缺就可推补。其中德高望重但岁数太大难于跋涉的，应该赐爵优老，但必须经有关官员报告，不得自己上书。王鳌永招抚奏功，荐贤举能方面也十分可嘉。……”顺治元年七月十二日山东招抚王鳌永启为恭报地方人才，仰副求贤明命事。原件藏第一历史档案馆。
两天后，金之俊推荐丁魁楚、丁启睿、练国事等六人。多尔衮又批示说这六臣“出处各有本末，才品皆堪大用”，让地方官迅速护送来京，以便任用。顺治元年七月十四日兵部侍郎金之俊启为遵旨各举所知事。原件藏第一历史档案馆。可见多尔衮对荐举用人等事十分认真，抓得较紧。多铎攻下南京后，多尔衮便曾询问：
“江南既下，有甚好人物？”
大学士们连忙说：“地方广大，一定有贤才的。”
多尔衮皱皱眉头说：“我不是泛论地方贤才，只是先生们心里有没有知道的。”
大学士们想了想，说：“钱谦益是江南人望。”
“如今他在不在呀？”多尔衮又问。
“昨天送来的归顺文册上有他的名字。”大学士们答应着。
多尔衮这才点点头，表示满意。
过了几天，多尔衮又问江西等省有无人才可用，大学士们事先没有准备，只好说各地都不缺人，只是不敢随便乱举，等考虑好了再详细汇报。《多尔衮摄政日记》
多尔衮急于完善官僚机构，就免不了鱼龙混杂，一些贪官污吏、追名逐利之徒混入新统治集团。他无法一一甄别考察，那样解决不了迫在眉睫的问题。前曾提到柳寅东请求谨慎用人选官，多尔衮答曰：“不必苛求”。七月，吏科给事中向玉轩提出“裁汰中密寓甄别之法”，举出朱徽和龚鼎孳在前朝都曾因事罪罚，从而请求对这类人加以审查，以决定其去留。但多尔衮却批示：
朝廷寤寐贤才，经纶上理，量裁见缺，非为汰人。况今朝列尚虚，何得遽行甄别？至于前朝弊习，每以门户为职掌，以恩仇为功罪。朱徽两经议处，龚鼎孳问拟城旦，事属既往，着各以原官供职，矢谠摅忠，尽心图报。该部知道。顺治元年七月十四日吏科给事中向玉轩等启：为官职既行裁省，才品愈宜精核，谨陈甄别之法以清吏治事。原件藏第一历史档案馆。
