当前位置：
纪实传记
> 大遗址保护与遗址文化产业发展：以汉杜陵 (雁塔) 区域发展为例
> 10.3 对陕西大遗址资源经营管理形式问题的思考与建议
10.3 对陕西大遗址资源经营管理形式问题的思考与建议
经营管理形式涉及经营管理主体的选择及其经营管理权限的运用问题。大遗址是全人类不可再生的宝贵文化遗产资源，其对中国传统文化的传承发展起到不可估量的作用。在大遗址资源保护和利用关系问题上，尽管“保护为主、抢救第一，加强管理、合理利用”的基本方针被普遍接受，但在具体实施中，由于经营管理形式特殊性往往产生认识误差或行为偏差，致使难以收到预期的合理保护和有效开发利用的双重功效。从实际调研情况看，陕西省大遗址资源经营管理中存在的问题相当多，严重制约着陕西大遗址资源的有效保护和合理开发利用。针对陕西省大遗址资源经营管理形式中出现的“唐昭陵现象”、“汉阳陵现象”和“秦兵马俑现象”的调查结果进行评析与深入思考。
10.3.1 陕西省大遗址资源经营管理形式中的三种现象及其优缺点评析
在1998年以前，陕西省遗址资源管理上基本采用前苏联模式，同时又具有条块分割、多头管理的特征。前苏联模式的基本特点是：一切自然与文化遗产资源均归国家所有并进行事业化保护运作，即由政府管理、政府接待、政府保护；管理经费与员工开支全部由国家包揽；排斥任何形式的市场经营。在遗址经营管理中只重视保护，不重视合理开发利用及文化产业发展。但随着经济体制改革的深入和作为陕西省六大特色产业之一的旅游业迅速发展，遗址资源管理中的问题不断凸现：由于市场经济观念冲击和资金短缺问题而导致保护工作被忽视，造成了遗址资源的不合理开发利用，最终导致资源遭受破坏的严重问题。
1998年之后，学界和政府管理部门一直在探询解决问题的办法。陕西省在经过了遗产资源管理制度的变革之后，全省大部分大遗址文化遗产地都实行的是“所有权与经营权分离”模式。其核心思想是：将遗产管理与遗产经营分离，并将经营权转移到精通经营的旅游部门或民营企业。在具体实施过程中，“所有权与经营权分离”有两种模式：一种是“经营权转移”模式，即遗产经营权或者转移到陕西省旅游集团公司，或者转移到民营企业；另一种是“一套班子，两块牌子”模式，即遗产管理单位自建旅游公司，进行商业经营。
笔者通过对陕西省大遗址文化遗产资源经营管理形式中出现的三种现象――“唐昭陵现象”、“汉阳陵现象”和“秦兵马俑现象”进行了调研，发现在具体实施中具有不同的优缺点。
1.唐昭陵的民营企业介入现象及评析
唐昭陵遗址文化遗产资源的保护意味着不利于保护的活动都不能搞，但这与遗址资源所在地的人民生存及经济发展显然矛盾。一方面文物保护以法为主，导致“为了死人不管活人”的结果：40万石厂被关闭，群众要上吊，100人联合上访政府等等；另一方面，县财政困难，昭陵博物馆的经费紧张，文物保护经费很少，职工待遇低，难以将遗址文化产业做大做强。正确解决这些矛盾是关系唐昭陵遗址文化遗产资源的保护和当地社会稳定的大事。地方政府采取了民营企业介入的办法，成立了“礼泉县唐王陵旅游度假区开发有限公司”，由政府搭建平台，实行一定年限的税收优惠政策激励，在国家政策允许的范围内专门进行遗址文化遗产资源旅游开发，以此促进当地以遗址文化产业发展为依托的产业转移和经济发展。另外，该公司还承担了昭陵博物馆的管理费用和员工的工资，以解决地方政府在此方面的财政困难问题。但目前这种运营模式遇到了公司开发意愿和行为与政府的文保规划相冲突的问题，该公司目前停止继续开发。
这种模式的好处在于，通过社会资金供给解决了政府的财政困难，解决了保护区产业朝有利于大遗址文化遗产资源开发利用的方向转移问题。但这种模式的最大缺点是无偿使用了昭陵及其李世民皇上的魅力权，这是一种无价之宝产权，这部分产权应该得到相当程度的补偿，而且其补偿费用按昭陵博物馆的管理费用和员工的工资为评价标准有点欠妥，否则，必然因此而造成国有资产价值流失。另外，这种民营企业介入模式的最大特点是企业只管开发不管保护。由于中国民营企业多有追求短期利益行为的固有缺陷，而遗址文化遗产资源是一种特殊的国有资产，对其保护又必需追求一种长期行为，所以，这种模式也很容易发生民营企业短期行为和政府保护规划之间的冲突。这种冲突是“礼泉县唐王陵旅游度假区开发有限公司”难以可持续介入的一个重要原因。
2.汉阳陵的单一文保事业单位企业化运作现象及评析
汉景帝阳陵规模为20km2，于1990年修建咸阳机场时发现并开始发掘，目前是陕西帝陵方面信息掌握最完整的一个。陕西省文物局为其征了3千亩地作为汉阳陵遗址保护与汉文化展示基地。1998年下半年，陕西省旅游集团公司成立后，省政府命令省文物局将此交给陕西省旅游集团公司经营管理，而且财务方面自收自支。但这种模式在现实运作中存在问题：企业在制定遗址保护与经营管理规划方面，常常与文物局文保管理宗旨有矛盾，文物局不认可。在2002年修订新的文物法，明确规定博物馆不得企业化经营。因此，2003年，省政府发文又将汉阳陵遗址博物馆移交给省文物局直属管理。2003年5月，在该文保单位成立指挥部，下设一个旅游公司和一个陈列馆，实行事业单位企业化运作经营管理，但其法人权归省文物局（特别是在对外签订合同时必须受到省文物局局长委托代理）。同时陕西省旅游集团公司撤除，但原有职工留下。该文保单位编制为事业编制。因编制有限，旅游公司留下的员工仍实行企业编制。目前该单位已达200余人规模。总指挥认为，汉阳陵博物院成立后，代表国家管理机构，应该也是行政执法机构，所以也应该命名汉阳陵文物管理处。
这种模式从形式上看，好象又回归到1998年以前的模式。实际不然。因为它把资源保护放在了第一位，并用高新技术进行保护，在保护的基础上进行经营。由于不具有法人资格，在项目审核与签合同时都要经过省文物局审核和委托，所以，其管理与经营行为肯定符合文物局保护为宗旨的意愿。同时又不失灵活性。在实行企业化经营与管理运作制度方面，对门票收入实行向省文物局日报制度，其经营收入全部上缴，然后由省文物局下发人员工资和投资建设，这样既有利于提高组织运作效率，又有利于投资建设和管理控制。其缺点是不利于吸收社会闲散资金和公众参与建设。如果政府资金供给困难，可能难以进行及时有效的保护。
3.秦兵马俑的博物馆主导管理下的博物馆与陕西省旅游集团公司分工联合经营管理现象及评析
秦兵马俑举世闻明。自20世纪90年代以来一直属于全国同类中经营情况最好的。2005年的游人数仅次于北京故宫的游人数，门票收入达1.7亿人民币，加上第三产业收入共计1.8亿人民币。目前博物馆与陕西省旅游集团公司两种管理体制已经基本明晰：将保护放在第一，博物馆主导管理，涉及博物馆的收入都归博物馆，门票收入统计还放在旅游集团公司，但门票收入不能挪做它用；陕西省旅游集团公司主导经营，包括旅行社导游、农家乐形式、供住、供吃、纪念品、图册等每年收入500万元左右的三产经营管理归陕西省旅游集团公司。但目前遇到的主要不协调问题是，陕西省旅游集团公司从事秦兵马俑的股票上市经营活动的设想遭到省文物局和博物馆的反对。
这种模式的好处主要是：分工明确，有利于充分发挥各自专长，能够实现有效保护和合理开发利用的有机统一。同时因为两类组织都是国有组织，不存在国有资产流失，反而有利于国有资产的快速增值，提高国有资产对当地经济发展的贡献度。但秦兵马俑博物馆能否像其他国有资产管理一样开展股票上市经营活动是值得慎重深入思考的问题。
10.1.2 深入思考与建议
1.遗址文化遗产资源管理使命的拓展与管理体制改革的方向
从遗址文化遗产资源的特性看，遗址文化遗产资源管理的使命将显然不同于其它经济资源管理的使命。根据联合国有关遗产的国际性公约、建议、章程、宪章等规定，对于遗址文化遗产资源管理使命的基本表述可概括为“保护”与“展示”。所谓“保护”，是指遗产的发现、审批、收藏、登录、保存、管护、修复等；所谓“展示”，是指向研究者展示和向公众展示。向研究者展示，是为了揭示与开拓遗址文化遗产资源所蕴含的新知识信息、价值信息以及功能信息；向公众展示，是为了使遗址文化遗产资源的各种信息能被整个社会所分享，从而提高社会的生活质量与人群素质。在市场经济环境背景下，在传统的使命（收藏、保存、保护、修复、研究、展示）中，更强调进一步为社会提供文化与精神消费服务，即“教育与传播”的使命。遗址文化遗产资源的公众展示又派生出遗址文化产业，如遗址文化旅游业、信息业和其他等等，这使遗址文化遗产资源的管理使命又有了新的拓展，由传统意义的管理使命拓展为“保护”、“展示”和“经营”有机统一的经营管理使命。因此，遗址文化遗产资源管理体制应服务于现代意义上的遗址文化遗产资源管理使命。从调查现象及存在问题明显看出，现行管理体制不利于有效处理“保护”、“展示”和“经营”三者之间的有机关系，实现大遗址有效保护与合理开发利用的协调可持续发展。遗址文化遗产资源管理体制的创新势在必行，从组织机构和组织运营制度方面创新，建立统一型遗址文化遗产资源管理体制是体制改革的基本方向定位。
2.遗址文化遗产资源开发利用中经营权的实质意味
在上述三种现象中，都涉及到经营管理权限问题。遗址文化遗产资源属于一种公共产品。这种产品的市场化并不是说就要将原产品卖给消费者，而是消费者通过一定的付费只能取得相应的文化层面观赏权或文物复制品。遗址文化遗产资源本身是绝对不能商品化的，遗址文化遗产资源开发利用中的经营权也是绝对不包含该资源本身的商品化处置权的，从而也意味着遗址文化遗产资源这种国有资产不能入股上市，不能买卖，因为它是不可替代的无价之宝。因此这里的经营权仅指遗址文化遗产资源原产品的观赏权以及依托遗址发展的相关产业经营权，而且必须是在文物法规定条件下的经营活动权。正确界定遗址文化遗产资源经营权的实质意味是经营权合理合法让渡的关键。在民营企业介入的情况下，应尽快建立健全遗址文化遗产资源及其所在地经营权的评估机制，对其经营权进行合理作价评估，不能为了招商引资而将经营权低价让渡给民营企业。另外，文物展示博物馆及遗址观赏权是不应该民营化的，即本部分收入应该永远归公，但政府应该按照一定比例提取其收入的一部分作为营销费用给经营者。可以借用高速公路收费还贷的做法解决政府资金供给不足问题。就陕西省而言，对经营权主体来说，工作重点应该放在产业链的开发上，不应该纠缠于“门票价格”问题，而应该多考虑门票营销策略和门票之外的派生性或关联性文化产品的开发及其营销策略问题。
3.大遗址文化产业发展的特殊规定性
在对大遗址强调保护的同时，也强调推进大遗址文化产业发展问题。但应该指出，遗址产业化不同于农业产业化。农业产业化是把农产品生产出来后，其本身要通过产业化途径转化为消费品并被消费掉，而且该消费品一般具有排他性。而遗址产业化绝不是通过产业化途径把遗址转化为消费品而被消费掉。在遗址产业化过程中成为消费品的只是不具有排他性的被观赏权。只要遗址得到有效保护，则更多的消费者就能从中购买到有价值的遗址观赏权；反之反是。另外，处于产业链条上的依附于遗址文化背景的各种产品的生产与市场化也离不开遗址。在推进遗址产业化发展时，切莫忘记强调保护第一，在保护的理念和策略下选择遗址文化产业发展的途径才符合科学发展观。这是遗址文化产业发展成功的关键。正是遗址文化产业发展的这种特殊规定性，提醒政府管理部门在推进遗址文化产业发展时，务必慎重选择经营管理主体以及正确确定主体的经营管理权限。
4.遗址文化遗产资源保护与开发利用中的管理政策建设
在调查中发现，无论是民营企业的介入，还是陕西省旅游集团公司的介入，由于其自身企业性质固有的特点，在具体运作中都存在一个保护与开发利用关系的难以正确处理问题，因此，汉阳陵和秦俑的领导都认为，未来的发展趋向是文保部门一家做最合适。但目前陕西省遗址文化遗产资源实行属地管理制度，这对于财政紧缺的地方政府来说，是难以进行有效保护和开发利用的；同时由于大遗址保护涉及人口调控、征地、移民、拆迁、环境整治、土地利用调整、经济结构调整、产业结构调整等复杂问题，显然仅仅依靠《文物保护法》是难以解决的，必须有相关的专项管理政策相配套。因此，应该与国家社会经济发展规划想结合，尽快出台专项管理政策体系来协调和处理好这些具体的、复杂的问题，解决大遗址保护与区域社会经济发展的矛盾，明确和理顺其他主体（特别是企业）与文保部门在经营管理活动中的行为规范及相互关系，实现国家投资、社会融资、区域社会经济发展效益最大化。从陕西省实践看，这方面的要求目前极为迫切。
10.3.1 陕西省大遗址资源经营管理形式中的三种现象及其优缺点评析
在1998年以前，陕西省遗址资源管理上基本采用前苏联模式，同时又具有条块分割、多头管理的特征。前苏联模式的基本特点是：一切自然与文化遗产资源均归国家所有并进行事业化保护运作，即由政府管理、政府接待、政府保护；管理经费与员工开支全部由国家包揽；排斥任何形式的市场经营。在遗址经营管理中只重视保护，不重视合理开发利用及文化产业发展。但随着经济体制改革的深入和作为陕西省六大特色产业之一的旅游业迅速发展，遗址资源管理中的问题不断凸现：由于市场经济观念冲击和资金短缺问题而导致保护工作被忽视，造成了遗址资源的不合理开发利用，最终导致资源遭受破坏的严重问题。
1998年之后，学界和政府管理部门一直在探询解决问题的办法。陕西省在经过了遗产资源管理制度的变革之后，全省大部分大遗址文化遗产地都实行的是“所有权与经营权分离”模式。其核心思想是：将遗产管理与遗产经营分离，并将经营权转移到精通经营的旅游部门或民营企业。在具体实施过程中，“所有权与经营权分离”有两种模式：一种是“经营权转移”模式，即遗产经营权或者转移到陕西省旅游集团公司，或者转移到民营企业；另一种是“一套班子，两块牌子”模式，即遗产管理单位自建旅游公司，进行商业经营。
笔者通过对陕西省大遗址文化遗产资源经营管理形式中出现的三种现象――“唐昭陵现象”、“汉阳陵现象”和“秦兵马俑现象”进行了调研，发现在具体实施中具有不同的优缺点。
1.唐昭陵的民营企业介入现象及评析
唐昭陵遗址文化遗产资源的保护意味着不利于保护的活动都不能搞，但这与遗址资源所在地的人民生存及经济发展显然矛盾。一方面文物保护以法为主，导致“为了死人不管活人”的结果：40万石厂被关闭，群众要上吊，100人联合上访政府等等；另一方面，县财政困难，昭陵博物馆的经费紧张，文物保护经费很少，职工待遇低，难以将遗址文化产业做大做强。正确解决这些矛盾是关系唐昭陵遗址文化遗产资源的保护和当地社会稳定的大事。地方政府采取了民营企业介入的办法，成立了“礼泉县唐王陵旅游度假区开发有限公司”，由政府搭建平台，实行一定年限的税收优惠政策激励，在国家政策允许的范围内专门进行遗址文化遗产资源旅游开发，以此促进当地以遗址文化产业发展为依托的产业转移和经济发展。另外，该公司还承担了昭陵博物馆的管理费用和员工的工资，以解决地方政府在此方面的财政困难问题。但目前这种运营模式遇到了公司开发意愿和行为与政府的文保规划相冲突的问题，该公司目前停止继续开发。
这种模式的好处在于，通过社会资金供给解决了政府的财政困难，解决了保护区产业朝有利于大遗址文化遗产资源开发利用的方向转移问题。但这种模式的最大缺点是无偿使用了昭陵及其李世民皇上的魅力权，这是一种无价之宝产权，这部分产权应该得到相当程度的补偿，而且其补偿费用按昭陵博物馆的管理费用和员工的工资为评价标准有点欠妥，否则，必然因此而造成国有资产价值流失。另外，这种民营企业介入模式的最大特点是企业只管开发不管保护。由于中国民营企业多有追求短期利益行为的固有缺陷，而遗址文化遗产资源是一种特殊的国有资产，对其保护又必需追求一种长期行为，所以，这种模式也很容易发生民营企业短期行为和政府保护规划之间的冲突。这种冲突是“礼泉县唐王陵旅游度假区开发有限公司”难以可持续介入的一个重要原因。
2.汉阳陵的单一文保事业单位企业化运作现象及评析
汉景帝阳陵规模为20km2，于1990年修建咸阳机场时发现并开始发掘，目前是陕西帝陵方面信息掌握最完整的一个。陕西省文物局为其征了3千亩地作为汉阳陵遗址保护与汉文化展示基地。1998年下半年，陕西省旅游集团公司成立后，省政府命令省文物局将此交给陕西省旅游集团公司经营管理，而且财务方面自收自支。但这种模式在现实运作中存在问题：企业在制定遗址保护与经营管理规划方面，常常与文物局文保管理宗旨有矛盾，文物局不认可。在2002年修订新的文物法，明确规定博物馆不得企业化经营。因此，2003年，省政府发文又将汉阳陵遗址博物馆移交给省文物局直属管理。2003年5月，在该文保单位成立指挥部，下设一个旅游公司和一个陈列馆，实行事业单位企业化运作经营管理，但其法人权归省文物局（特别是在对外签订合同时必须受到省文物局局长委托代理）。同时陕西省旅游集团公司撤除，但原有职工留下。该文保单位编制为事业编制。因编制有限，旅游公司留下的员工仍实行企业编制。目前该单位已达200余人规模。总指挥认为，汉阳陵博物院成立后，代表国家管理机构，应该也是行政执法机构，所以也应该命名汉阳陵文物管理处。
这种模式从形式上看，好象又回归到1998年以前的模式。实际不然。因为它把资源保护放在了第一位，并用高新技术进行保护，在保护的基础上进行经营。由于不具有法人资格，在项目审核与签合同时都要经过省文物局审核和委托，所以，其管理与经营行为肯定符合文物局保护为宗旨的意愿。同时又不失灵活性。在实行企业化经营与管理运作制度方面，对门票收入实行向省文物局日报制度，其经营收入全部上缴，然后由省文物局下发人员工资和投资建设，这样既有利于提高组织运作效率，又有利于投资建设和管理控制。其缺点是不利于吸收社会闲散资金和公众参与建设。如果政府资金供给困难，可能难以进行及时有效的保护。
3.秦兵马俑的博物馆主导管理下的博物馆与陕西省旅游集团公司分工联合经营管理现象及评析
秦兵马俑举世闻明。自20世纪90年代以来一直属于全国同类中经营情况最好的。2005年的游人数仅次于北京故宫的游人数，门票收入达1.7亿人民币，加上第三产业收入共计1.8亿人民币。目前博物馆与陕西省旅游集团公司两种管理体制已经基本明晰：将保护放在第一，博物馆主导管理，涉及博物馆的收入都归博物馆，门票收入统计还放在旅游集团公司，但门票收入不能挪做它用；陕西省旅游集团公司主导经营，包括旅行社导游、农家乐形式、供住、供吃、纪念品、图册等每年收入500万元左右的三产经营管理归陕西省旅游集团公司。但目前遇到的主要不协调问题是，陕西省旅游集团公司从事秦兵马俑的股票上市经营活动的设想遭到省文物局和博物馆的反对。
这种模式的好处主要是：分工明确，有利于充分发挥各自专长，能够实现有效保护和合理开发利用的有机统一。同时因为两类组织都是国有组织，不存在国有资产流失，反而有利于国有资产的快速增值，提高国有资产对当地经济发展的贡献度。但秦兵马俑博物馆能否像其他国有资产管理一样开展股票上市经营活动是值得慎重深入思考的问题。
10.1.2 深入思考与建议
1.遗址文化遗产资源管理使命的拓展与管理体制改革的方向
从遗址文化遗产资源的特性看，遗址文化遗产资源管理的使命将显然不同于其它经济资源管理的使命。根据联合国有关遗产的国际性公约、建议、章程、宪章等规定，对于遗址文化遗产资源管理使命的基本表述可概括为“保护”与“展示”。所谓“保护”，是指遗产的发现、审批、收藏、登录、保存、管护、修复等；所谓“展示”，是指向研究者展示和向公众展示。向研究者展示，是为了揭示与开拓遗址文化遗产资源所蕴含的新知识信息、价值信息以及功能信息；向公众展示，是为了使遗址文化遗产资源的各种信息能被整个社会所分享，从而提高社会的生活质量与人群素质。在市场经济环境背景下，在传统的使命（收藏、保存、保护、修复、研究、展示）中，更强调进一步为社会提供文化与精神消费服务，即“教育与传播”的使命。遗址文化遗产资源的公众展示又派生出遗址文化产业，如遗址文化旅游业、信息业和其他等等，这使遗址文化遗产资源的管理使命又有了新的拓展，由传统意义的管理使命拓展为“保护”、“展示”和“经营”有机统一的经营管理使命。因此，遗址文化遗产资源管理体制应服务于现代意义上的遗址文化遗产资源管理使命。从调查现象及存在问题明显看出，现行管理体制不利于有效处理“保护”、“展示”和“经营”三者之间的有机关系，实现大遗址有效保护与合理开发利用的协调可持续发展。遗址文化遗产资源管理体制的创新势在必行，从组织机构和组织运营制度方面创新，建立统一型遗址文化遗产资源管理体制是体制改革的基本方向定位。
2.遗址文化遗产资源开发利用中经营权的实质意味
在上述三种现象中，都涉及到经营管理权限问题。遗址文化遗产资源属于一种公共产品。这种产品的市场化并不是说就要将原产品卖给消费者，而是消费者通过一定的付费只能取得相应的文化层面观赏权或文物复制品。遗址文化遗产资源本身是绝对不能商品化的，遗址文化遗产资源开发利用中的经营权也是绝对不包含该资源本身的商品化处置权的，从而也意味着遗址文化遗产资源这种国有资产不能入股上市，不能买卖，因为它是不可替代的无价之宝。因此这里的经营权仅指遗址文化遗产资源原产品的观赏权以及依托遗址发展的相关产业经营权，而且必须是在文物法规定条件下的经营活动权。正确界定遗址文化遗产资源经营权的实质意味是经营权合理合法让渡的关键。在民营企业介入的情况下，应尽快建立健全遗址文化遗产资源及其所在地经营权的评估机制，对其经营权进行合理作价评估，不能为了招商引资而将经营权低价让渡给民营企业。另外，文物展示博物馆及遗址观赏权是不应该民营化的，即本部分收入应该永远归公，但政府应该按照一定比例提取其收入的一部分作为营销费用给经营者。可以借用高速公路收费还贷的做法解决政府资金供给不足问题。就陕西省而言，对经营权主体来说，工作重点应该放在产业链的开发上，不应该纠缠于“门票价格”问题，而应该多考虑门票营销策略和门票之外的派生性或关联性文化产品的开发及其营销策略问题。
3.大遗址文化产业发展的特殊规定性
在对大遗址强调保护的同时，也强调推进大遗址文化产业发展问题。但应该指出，遗址产业化不同于农业产业化。农业产业化是把农产品生产出来后，其本身要通过产业化途径转化为消费品并被消费掉，而且该消费品一般具有排他性。而遗址产业化绝不是通过产业化途径把遗址转化为消费品而被消费掉。在遗址产业化过程中成为消费品的只是不具有排他性的被观赏权。只要遗址得到有效保护，则更多的消费者就能从中购买到有价值的遗址观赏权；反之反是。另外，处于产业链条上的依附于遗址文化背景的各种产品的生产与市场化也离不开遗址。在推进遗址产业化发展时，切莫忘记强调保护第一，在保护的理念和策略下选择遗址文化产业发展的途径才符合科学发展观。这是遗址文化产业发展成功的关键。正是遗址文化产业发展的这种特殊规定性，提醒政府管理部门在推进遗址文化产业发展时，务必慎重选择经营管理主体以及正确确定主体的经营管理权限。
4.遗址文化遗产资源保护与开发利用中的管理政策建设
在调查中发现，无论是民营企业的介入，还是陕西省旅游集团公司的介入，由于其自身企业性质固有的特点，在具体运作中都存在一个保护与开发利用关系的难以正确处理问题，因此，汉阳陵和秦俑的领导都认为，未来的发展趋向是文保部门一家做最合适。但目前陕西省遗址文化遗产资源实行属地管理制度，这对于财政紧缺的地方政府来说，是难以进行有效保护和开发利用的；同时由于大遗址保护涉及人口调控、征地、移民、拆迁、环境整治、土地利用调整、经济结构调整、产业结构调整等复杂问题，显然仅仅依靠《文物保护法》是难以解决的，必须有相关的专项管理政策相配套。因此，应该与国家社会经济发展规划想结合，尽快出台专项管理政策体系来协调和处理好这些具体的、复杂的问题，解决大遗址保护与区域社会经济发展的矛盾，明确和理顺其他主体（特别是企业）与文保部门在经营管理活动中的行为规范及相互关系，实现国家投资、社会融资、区域社会经济发展效益最大化。从陕西省实践看，这方面的要求目前极为迫切。
