悦读MOOK（第二十六卷）

中国官员数量：世界之最

　　◎杨继绳

　　《中国当代社会阶层分析》一书，从当前我国一个个社会横断面出发，分析各个阶层面临的问题和阶层间的相互关系，从而使人们对我国的国情有进一步的了解。以下的内容就是从此书中摘录的——

　　如果有人愿意排“世界之最”的话，中国官员的数量恐怕会列入“世界之最”的。有人说，在北京西单十字路口，每一瞬间就有三四个地、师级干部、十几个县、团级干部通过。这并不言过其实。

　　实行改革开放以后，一九八二年、一九八八年、一九九三年、一九九八年、二○○三年中国进行了五次机构改革。每一次都有精简机构、压缩冗员的目的，但是，事与愿违，机构越改越臃肿，冗员越压越膨胀。形成了膨胀——压缩——再膨胀的螺旋式扩张。在这螺旋式扩张的链条中，后一次扩张比前一次扩张数量更大，势头更猛；后一次压缩比前一次压缩更为困难，更为无力。

　　党政系统干部人数变化的趋势来看，其膨胀呈加速之势：一九六六年到一九七九年十三年间增长46.4%，平均每年增长2.98%；一九七九年到一九八九年十年间增长86.1%，平均每年增长6.41%；一九八九年到二○○○年十一年间增长了95.3%，平均每年7.60%。据国家统计局数字，二○○八年年底，党政机关工作人员1249.7万人（其中，中国共产党机关56.4万人，国家机构1193.3万人）。另外还有人民政协和民主党派9.3万人，群众团体23万人。

　　每次改革后，政府机构和人员能够很快回弹，主要是行政机关内部人控制的问题，机构设置与职能变更，行政人员有很大的权力，行政机关自己就可以确定，而不需要立法机关的约束，没有外部的约束力量。

　　一九九八年那次国家机构改革是力度最大的一次，当时宣称，中央各部委办直属局的公务员从一九九七年的3.4万人减少到1.7万人，国务院编制人员减少了47.5%。二○○三年年底，中国公务员总数为653.6万人。实际上，一九九八年那次改革，把中央部门的一些工作机构由行政编制改为事业编制，如各部委的信息中心、研究中心等，本来是为领导决策服务的机构，多年来一直是行政编制，从一九九三年以后逐渐划为事业编制。所以，在国家党政机关里，除了653.6万公务员以外，还有四百多万从事党政工作的事业编制的工作人员，他们照样吃“皇粮”，是“准公务员”。一九九八年那次说是精简了多少人，但从财政上看，行政开支并没有随人员的减少而减少，反而比原来有较大幅度的增加。

　　除了与党政机关的工作相关的事业单位以外，中国还有大量的事业单位，职工人数2871万人。

　　党政机关工作人员和事业单位人员共四千万人，这些人需要财政供养。中共中央党校教授周天勇按美国联邦和地方政府的标准计算，我国“吃皇粮”的人数达七千万人，十八个老百姓供养一个官员。

　　上述数字还不是中国干部人数的全部。财政分灶吃饭以后，地方有了经济自主权，他们就用自有资金开支干部，称为“自定编制”或“自费干部”，这些干部不在上述统计数字之内。在统计数字之外还有“借调干部”。他们是从企业借到机关工作的，由企业开工资、在机关从事干部的工作。

　　值得注意的是，在干部队伍的扩张中，领导干部的增长速度，超过了一般干部的增长速度。有些单位领导人过多，常为排位子、分物资、坐车子、住房子闹矛盾。一把手为排列副职的先后顺序大伤脑筋，只好列名单时把老张排在前，开会时让老李坐在前，作报告时让老王讲在前。

　　上述领导干部的数字还不包括“相当于？菖级干部”和“享受？菖级干部待遇”的人数。如果包括这些人，则两倍于现职领导干部的人数。

　　官员太多的直接原因是机构的裂变。机构多了，官员自然就多了。而机构裂变的原因之一又是官员太多，“因神设庙”的情况是比较普遍的。官员太多和机构裂变互为因果。

　　多年来，中央和地方各级机关中，要求提高机构的级别成了不可阻挡的潮流。股级升为科级，科级升为副处级，处级升为副厅级……机构一升格，该机构的领导干部的工资、级别以及各种待遇也随之水涨船高。由于要求机构升格的势头很猛、编制管理部门处于“众人推门一人顶”的被动地位。一九九八年那次机构改革中，一批原来是副部级的机构升格为正部级。各省也将这类机构由副厅级升为正厅级。

　　机构重叠，职能相似，同类的工作分几个部门管，有名有利的工作都说是属自己的管辖范围，费力不讨好的工作都推给别的部门。有些县里，管农业的有农经委、农业局、农业区划办、农村能源办、多种经营办、棉花办、烟叶办多家职能交叉的机构。县农业局内设机构又和其他部门内设机构重叠。例如，农业局有多种经营股，县政府又设有多种经营办公室，这些职能相同的部门经常扯皮，因部门间的矛盾常在工作中“使绊子”“设卡子”，我干不了，也不让你干好。基层单位面对多家意见不一致的“婆婆”左右为难，叫苦不迭。

　　为了解决职能相似、级别相同的部门之间的扯皮问题，又不得不在这些部门之上再设一个协调机构，进一步使官员增多。

　　机构多、官员多，为基层增加了很多麻烦。办一件事跑几十个部门、盖几十个图章成了常规。再加上机构之间的扯皮、推诿，很多事情难以办成。高一级的首长为了办成一件事，不得不摆脱常规工作程序，亲自“拍板定案”。既然有首长“亲自拍板”这条路子，基层单位就千方百计地找关系、走后门，直接请首长“批示”。这样，就形成了一种恶性循环：事情越难办就越找关系；越找关系工作程序就越混乱，事情就越难办。

　　既然直接找首长成了办成事情的有效途径，那么，和首长有特殊关系的人就可以派上特殊的用场了。于是，一些跟班、司机、秘书、子弟、情人被推上了领导位置。官员多了，是否比过去清闲了？不见得。官员一多，他们相互之间“制造”了很多工作。在一件事由一个部门干的时候，就不必下文件、开会。现在一件事情由若干个单位干，相互之间的文件就多了起来，会议也就多了。据某市不完全统计，仅一九九七年一月至六月，召开的有市级领导参加的会议达四百多次，出席会议的领导干部达一千多人次。二十个部委和临时机构印发的内刊、简报、信息资料总计超过一百种，最多的部门达六种。某省抽样调查表明，省地县领导干部，每年有三分之一的时间“泡”在会海里，省委、省政府主要领导每天收到的文件资料不下十万字。一个单位的副职越多，这个单位的职能就越分散，每一个副职都不能做主。于是，上级开会要决定事情就得指名第一把手参加。但是，第一把手没有“分身法”，他只好多设副职，代他去开会。参加会议的人做不了主，回来后还要开会传达、研究，再向上级打报告。

　　每一种机构都应当是为了完成一种社会职能而设立的，它的人员应当为这一社会职能而工作。但是，人员太多，就需要一批人为机构本身自我服务，这批人并不是为社会职能而工作的。据估计，各机关自我服务的人员占三分之一以上。一九九○年代以来，有些事业单位还要自己赚钱养自己，一些单位有三部分人：一是执行这个单位所承担的社会职能的人；二是后勤保障人员；三是经营人员，靠他们赚钱养活前两部分人。由于赚钱最重要，经营人员的队伍很庞大，真正承担社会职能的人不到三分之一。

　　机构重叠、文牍如山，基层情况经过层层筛选、加工以后，传到上层后大部分失真或过时。于是一些有事业心的领导人就深入基层、直接调查研究，检查工作。但是，省里干部下去，地市干部陪同，到了县里，县级干部也跟着陪同，到了乡镇，上头来的人已经阵容很庞大了。一个干部下去，像滚雪球一样，陪同的人越来越多，他被陪同的人包围起来了，哪里能接触群众？上面的部门多，今天来这个，明天来那个，都得陪同，都得汇报，都得盛情接待，闹得基层叫苦不迭。