欠发达地区高等教育科学发展战略研究

3.1 美国欠发达地区高等教育发展战略

　　美国也曾是一个地区发展很不平衡的国家，独立后，它采取了一系列政策法规来发展西部地区。在200多年的西部开发历程中，美国联邦政府始终把西部地区高等教育发展放在经济发展的首位，较好地处理了教育与经济二者的关系，用教育成功地带动了地区经济的发展。教育的发展促进了美国西部地区经济的繁荣，进而推动了整个美国经济和社会的发展。“在美国200多年的西部开发历程中，联邦政府把优化配置高等教育资源，大力发展高等教育并发挥其作用作为一项重要举措，而高等教育在人才和科技等方面也都起到了巨大的基础性、先导性作用。可以说，如果没有美国西部地区的高等教育，也就没有美国今日西部地区经济的快速发展。”[30]

　　美国建国后，这个时期主要是对西部土地的开垦和农业的初步开发，所需的也仅仅是具有初步耕作经验的农民[31]。从19世纪50年代到二战结束这段时间，是美国西部开发中的第二个阶段。这一时期的西部开发已经不再是对土地的开垦，而是对农业机械现代化的发展和利用，所以美国西部开发所需的人才不再是具有初步耕作经验的农民，而需要大量具有专业技术与知识的科技人才，此时更需要高等教育对于移民技术力量的培训，所以此时的高等教育更显得尤为重要，高等教育也由此获得了长足的发展[32]。1900—1930年间，美国西部的学院和大学从977所增加到1409所，高等学校注册人数由23.8万增加到110.1万，其中本科生达到105.4万。[33]

　　3.1.1 美国西部地区高等教育发展的战略举措

　　“教育落后，是西部地区贫困的重要原因之一。”[34]美国著名经济学家西奥多·W。舒尔茨曾指出：“人的能力和素质是贫富的关键。旨在提高人口质量的投资能够极大地有助于经济的繁荣和增加穷人的福利。”[35]

　　（1）制定法规，为高等院校的兴办与发展提供坚实的物质基础。

　　①建立教育永久基金。1787年美联邦的《西北土地法》规定：每个市镇必须提供1平方英里的土地作为教育事业使用，可出租或售卖，将租金或售价作为办理学校的经费。自此，新建的州都是利用原有土地和划拨的土地作为教育永久基金。1850年，从加利福尼亚州建州开始，联邦又增加了一块1平方英里的土地，扩充了市镇兴学的资源。联邦政府的赠地基金分配到各州后，各州在法案规定的范围内采取不同的方式发展高等教育。此后，联邦又陆续拨地给市镇学校。最后，阿巴拉契亚山脉以西的众多新州共获得了约226562平方英里的土地，若按时价每英亩1.25美元计算，共约18125万美元。由于西部各州大多善于利用，且因以后地价上涨，教育史学家估计这些拨助票面价值约高达50亿美元[36]。这宗巨大的拨助奠定了西部教育，尤其是高等教育发展的坚实基础。

　　②征收教育税。联邦政府拨地给各州作为教育永久基金，在一定时期内教育经费是充足的，但在人口迅速增长和学校耗资增加的情况下，土地和基金收入微薄，纵然有时州政府和联邦政府将开支节余给地方做教育经费，但仍然入不敷出。一些有识之士从1825年起就深刻认识到征收教育税是正确而可靠的方法。他们提出“各州的财富要用于教育各州的儿童”的口号。每个学区的居民一律按财产纳税，州政府对学区给予补助，最初由教育永久基金所得的收益中拨款补助，再从小量捐款以及各地方税款所得的收益中拨款补助。华盛顿州、内华达州、科罗拉多州等大部分西部新建州、县和学区纷纷于1850年前后开始征收教育税。教育税的征收是美国开拓教育经费过程中一个重大举措，为西部教育的腾飞提供了源源不断的动力。

　　③通过赠地，专款专用，大力兴建赠地学院（农工学院）。“在西部开发过程中，美国各级重视教育和科学研究收到的成效是有目共睹的。”[37]1785年的西部土地法令规定，西部地区按36平方英里划为一镇区，每一镇区土地的“第十六块应保留下来作为办学校之用”。[38]1862年，林肯总统签署的《莫里尔法》（Morrill Acts of 1862），开创了利用荒芜的国有土地发展高等教育的先河。该法案规定：第一，联邦政府在每州至少资助一所学院从事农业和技术教育；第二，按照1860年规定分配的名额每州凡有国会议员一人可分得3万英亩公用土地或相等的土地期票；第三，出售公地所获得的资金，除10%可用于购买校址用地之外，其余将设立为捐赠基金，其利息不低于5%；第四，这笔基金如果在五年内未能使用，将全部退还给联邦政府。联邦政府的赠地基金分配到各州后，各州在法案规定的范围内采取不同的方式发展高等教育。于是，西部各州利用中央政府无偿提供的土地进行拍卖，将所得资金用来创办或扩大培养农业和工业人才的高等学校。伊利诺斯州成立了工业大学，蒙大拿州、阿肯色州、路易斯安那州等西部州在州立大学内添设了农工学院。1862年，第一次通过了《毛利法案》，规定“联邦第一年补助农工学院1.5万美元，以后逐年增加1000美元，直到每年补助2.5万美元为止”。在联邦政府专款支助下，农工专业教育逐渐成为显赫的高教项目。西部各州受到启发后自行筹措巨款补助，因而使农工学院蒸蒸日上。农工学院在校生初为2200多人，到1895年增加到2.5万人，到1910年发展到13.5万人，占全国高校学生的1/3.1907年，纳尔逊（Nelson）又提出了《莫里尔法修正案》，规定在5年之内向最初的赠地基金每年额外追加5000美元。1914年通过的《史密斯·利弗法》（The Smith-Lever Act）授权赠地学院提供校外的推广教育和农业、家政方面的服务。最后是1935年通过的《班克黑德·琼斯法案》（Bankhead-Jones Act），进一步给农工学院拨款，加强农业科学研究和合作农业推广工作[39]。联邦政府拨款兴建农工学院和以后拨款举办这类教育，获得了丰硕的成果。

　　《莫里尔法》实施的影响是巨大的。对其在教育上的历史意义，人们已给予高度的评价。概而言之，就美国的高等教育而言，一大批“赠地学院”拔地而起，成为美国历史上高等教育发展的高潮；就美国的整个教育而言，美国成功地走出了一条以高等教育带动中等教育、教育整体振兴的成功之路；就世界高等教育而言，它真正开启了高教服务于社会经济的先河[40]。在美国经济神奇腾飞的真正秘密就在于科技的运用，而这种功劳无疑应归功于教育，尤其是其赠地学院发展后的高等教育。“很大一部分新的学院都设立在西部边远村落和定居点的边缘，在这期间创建并续办到20世纪的180多所大学和学院中，有100所以上建立在原来的13个殖民地以外。”[41]美国西部现在许多著名大学就是在那时打下的基础，它们培养了一代又一代专业人才，对于美国西部的经济发展做出了巨大贡献。可以说，美国西部开发之所以比较成功，本地人才的培养是不容忽视的一个重要因素[42]。在1988年，美国进行一次盖洛普民意测验，当问：“什么将决定美国未来强盛不衰时，压倒多数的回答是：一个良好的教育制度是国家未来强大的最主要的源泉。”[43]美国内政部也曾宣称：“赠地学院对现代美国的建立做出了如此巨大的贡献，致使人们难以想象，假如没有它们的出现，我们的国家会是怎么一个样子。”[44]

　　（2）兴建农工商学院，因地制宜地推广农业技术。农业和工商业是早期美国西部开发中的重要产业和基础产业。[45]美国的西部开发是以农业开发起步的。广阔的西部曾是未开垦的处女地，每平方公里不足两人。早期的拓荒者受当时自然条件和生产力条件限制，生产方式和生产工具都比较落后，靠扩大耕作面积和广种薄收进行原始的农业生产。19世纪50年代后原有的具有初步耕作经验的劳动者已经不能满足社会的需要，西部开发所需的是大量具有专业技术与知识的科技人才。为了满足社会经济的发展需要，1862年美国国会通过《莫里尔法》。《莫里尔法》的颁布，在西部掀起了兴办学校的热潮。一些美国著名的大学在西部纷纷建立分校和新的学院，仅康奈尔大学就在西部帮助11个州建立了州立大学和学院，并新建了8所农学院和6所专门招收黑人的学校。由于建校热潮的影响，美国西部在校学生人数激增，1882年招收的学生总人数为2243人，1895年已经达到25000人，而且，西部建立的学校在培养学生时，注重对学生实际能力的培养，为西部开发提供了大量的实用人才，促进了美国西部社会经济的大发展。在农工学院和大学发展的早期，国会还通过了一系列加强其发展和农业技术研究推广的法案。1887年的《哈奇法》（Hatch Act），授权联邦政府每年向各州拨款1.5万美元在赠地学院建立农业试验站。到19世纪末，美国已有66个农业实验站，美国的大学特别是农学院的科研人员能直接加入实验站工作，科研教育相结合，农业科研成果硕果累累，农产品价值大为增长，促进了农业革命的深化[46]。1994年又授权赠地学院提供校外服务等。

　　这些拨地兴办的学院，主要以大众文化和实用教育为目的，所以这些学院除了要讲授学校知识外，按各州法律规定，还必须讲授农学和农业机械知识。因为学院教育符合西部开发所需人才的培养，收费低廉，所以吸引了大批劳动阶级子女，促进了教育与社会经济的相互发展。这些院校开办后，大都设立了农业附属机构，负责在本州各县传授农业和农机技术，改进农业生产。这项措施对西部地区经济的发展起了很大的推动作用。

　　（3）创办职业教育，培养大量实用型技术人才。美国的职业教育开始主要是面向以农业为主的第一产业的。早在1785年成立的农业促进协会最先提出对青年农民实行农业技术教育。1821年，缅因州、康涅狄格州、密歇根州等西部各州相继建立了农业学校，一些普通学校也开设了有关职业方面的课程[47]。1862年的《毛利法案》规定，联邦政府除鼓励和资助兴办赠地学院外，还大力提倡发展职业教育。国会1917年通过了《史密斯—休斯法》，该法令规定拨款资助各州的职业技术教育，在发展农业教育的基础上，大力发展工业技术教育、商业教育。该法具体规定了职业教育的五大门类：农业、工业、商业、家政和师资训练。从此，美国形成了遍布全国城乡的职业教育的系统和网络。1963年，美国联邦政府颁布了《职业教育法》，1990年又通过新的职业教育法，规定联邦政府每年向各州提供16亿美元的职业教育专项补助经费，并建立完善的职业教育资格证书制度和资格鉴定制度[48]。

　　（4）大力发展师范教育，为西部教育奠定了合格的师资基础。随着西进运动的扩展，西部地区教师需求量增加，而当时的教师数量却无法满足要求。当时西部为教师提供的薪酬不高，愿意担任教师的男性不多，即使勉强接受这项工作也很少有人做长久，不断有人中途转业。市区外的儿童只能由巡回教师分赴市区外的居民点教学，教师数量少到有些教师每年要赴六处教学，而每处仅有几周而已。西部师资水平整体很低，农村教师尤甚。奈特曾在《美国教育》中指出，西部许多教师是无能之辈，有的有酒癖，有的是懒汉，绝大多数不懂教学艺术而成为儿童的暴君。“他们之所以任教师主要是由于没有别种行业雇佣他们。”在这种情况下，教师照本宣科，学生死记硬背，最好的教师不过是驯服儿童的能手。师资数量少且“质量低劣”，客观上要求加强、改善师资培训，传授未来教师所必备的各科知识，指导教学方法，增强教学技能。

　　自1812年奥木斯尔德提出成立教师养成所以后，1823年教士霍尔创立师资培训班，拉开了美国师范教育的序幕。1853年伊利诺伊州创办了美国第一所私立师范学院，明尼苏达州于1860年创立了州立师范学校。南北战争后西部师范学校更有长足的发展。连西部较落后的北达科他州、艾奥瓦州、怀俄明州、俄勒冈州等都建立了师范学校，各州师范学校给学生比较优厚或特殊的待遇，西部师范学校为了吸引更多的优秀学生入学，提供了比东部各州师范学校更多的补助，如给学生发放往返学校的车费等。西部师范学校对学生的阶级限制不严格，只要成绩好、愿意从教的人都可入学。另外，提高教师工资和社会地位，扭转教师为世人所鄙薄的社会风气。西部师范学校的发展为西部教育奠定了合格的师资基础，促进了教育的腾飞[49]。

　　（5）以研究型大学为核心，发展高科技产业，拉动地区经济迅速发展。20世纪初，应科学研究需要产生的卡内基教学促进基金和洛克菲勒基金等私人基金注入研究型大学，加上优秀的科技人才的输入，使得研究型大学获得了前所未有的发展。自20世纪30年代起，以研究型大学为中心的西部科学研究与开发日益兴起，形成了以斯坦福大学及周边地区与墨西哥大学为两端的格兰德河学术走廊，使得加州圣何塞市的圣克拉拉县成为举世瞩目的硅谷科技园区，并且成为美国高科技产业中心。高科技产业的发展带动了金融业、服务业、房产业和建筑业等产业的发展，圣何塞市从二战的农业城市一跃成为蓬勃发展的高科技城市。70年代，美国西部进入了高科技开发时期，研究型大学对工业创新和科技孵化起了极其重要的作用。以研究型大学为中心的高科技园区的建立和发展加强了大学、政府、工业和金融业间的关系，加速了美国西部以及整个美国经济的发展。1994年，加州的国民生产总值达8757亿美元，在美国50州中跃居第一，在世界各国和地区中居第六，《财富》500强中，著名的惠普、美洲银行、英特尔、苹果电脑等58家公司总部设在加州。

　　3.1.2 美国欠发达地区高等教育发展的启示

　　（1）高等教育要与区域经济发展的需要紧密结合，并实现良性互动发展。西部地方政府在积极兴办学校的过程中把学校的教学与社会经济发展的需要结合起来，做到教育为生产劳动服务、为经济建设服务[50]。为地方经济社会发展服务是美国大学的重要职责，也是美国大学获得持续发展的源泉。从美国西部开发的整个过程看，我们不难发现西部地区教育的发展总是同地区经济的发展相适应的。从最初的培养简单劳动者到后来输送高科技人才，教育在不断地调适自己以达到促进经济社会发展的目的。众所周知，大学具有学科门类齐全、学者云集、科研手段先进等优势，若能正确处理大学发展与社会发展的关系，它完全有能力、有条件为社会的迅速发展和个体完善提供优质高效的服务，并能从社会的发展中获得自身发展所必需的条件。“如果大学拥有大量的为社会服务的知识，但是缺乏把这些知识用于实践的决心和责任感，那么公众就会认为大学是无用的，失去了存在的根据，因此就不会再为大学提供经费了（沃尔夫，1969；阿诺史密斯，1970）。”[51]克拉克·克尔也曾指出：“如果大学的唯一目的是为大学教师的无所事事的好奇服务，那么是问：谁应该供资金给大学？”[52]美国大学为企业提供先进技术，主要形式有校企双方自愿进行的合作研究，以及联合创立的合作研究中心、工程研究中心以及科学园等。面向社会为经济社会发展服务，也促进了大学自身的发展。一方面，与企业合作使学校从企业获得大量资助，学校利用这些资金购买先进仪器设备，高薪聘请著名教授，学校办学水平逐步提高。另一方面，大学关注城市社区发展，教授们参与到社会事务中来，为大学的知识创新和学科发展带来了契机。因此，我国欠发达地区的高等教育也必须立足本区域，竭诚为本区域经济发展服务。在办学目标的调整、专业学科的设置等方面只有紧密地与区域经济产业结构相适应，才能使受教育者“学有所用”，从而推动欠发达地区的经济持续健康发展。

　　（2）高等教育系统结构合理，才能满足社会经济发展的多样化需求。“美国是个多样化的社会，高等院校通过各种途径去满足许多不同的社会需要，美国在院校机构多样化方面远远超过其他国家。”[52]美国西部高等教育系统分为三类：第一类为研究型大学，以基础性、学术性研究著称，设有庞大的研究生院，能授予博士学位。在这些大学的周围，形成一个个集教学、科研、开发和新兴工业为一体的高新技术产业中心，密切了教学与生产的联系。第二类为本科大学，是以四年制为主的综合性大学及学院，多为州立大学，培养目标为中级科技、学术及专业人才，修满4年授予学士学位。第三类为注重职业技术教育的社区学院、初级学院、专科学校和职业学校。社区学院，包括二年制的普及学院和技术专科学院，招收高中毕业生中成绩较低和同等学历的学生，毕业时授予协士（副学士）学位。美国社区学院的迅速发展为美国培养了大量的技术工人，适应了美国经济和社会发展对技术人才的需求。美国的大学没有地位高低之分，只有优劣之分，不论是研究型大学、独立文理学院还是二年制的社区学院地位都是平等的。不同层次的院校拥有各自的培养目标和评价标准。

　　（3）欠发达地区高等教育的持续健康发展离不开政府的导向和调控作用。政府是社会办学的主体，在国家整个教育系统中扮演着指挥者的角色，政府的方针政策直接影响着地区教育的发展。美国西部地区人力资源开发是一项宏大的系统工程，除了政府之外，其他任何社会组织都无力承担这一重任。美国西部高等教育与经济协调发展的最主要原因是美国联邦政府对西部教育的大力支持：一是《西北土地法令》、《莫里尔法》等一系列法令的颁布和实施为高等教育的发展提供了法律保障；二是拨地兴学保证了高等教育的资金来源；三是联邦政府用于教育的大量拨款也极大地推动了美国高等教育的快速发展。