省域高等教育体系结构调整研究

3.1 省域高等教育结构调整的内涵分析

　　伟大的实践依靠科学的理论领航。缺乏对我国省域高等教育结构调整的理论思索、总结，省域高等教育结构的调整方向、手段、主体、对象就无从谈起，更遑论美国加州公立高等教育系统对我国省域高等教育结构调整的启示。经过前两章对省域高等教育结构调整研究的意义和省域高等教育结构调整的含义以及研究省域高等教育结构调整的理论基础阐述后，本章将借用系统理论、结构功能理论和教育内外部关系规律理论等系统理论思路来分析我国省域高等教育结构调整的逻辑体系，沿着“为什么要调整（必要性和可行性分析）--调整的方向是什么（合理性标准、基本的原则）”这条主线对省域高等教育结构调整加以探究，试图向读者揭示系统结构功能理论这个主理论指引下我国省域高等教育调整的原因和方向。

　　本书在“绪论”中已经强调，省域高等教育结构调整是优化省域高等教育结构、追求省域高等教育功能发挥最大化的一种方式和手段。部分国内学者谈到“（省域）高等教育结构调整”这一概念时，往往将其看成一种“学术公理”--学术界普遍知道的真理--而不加以界定。事实上，对“（省域）高等教育结构调整”这一概念的内涵一知半解，不仅会导致其对策建议的空洞无效、泛泛而谈，更会致使其研究站在一个不牢靠的研究基础和一群不牢靠的研究假设之上。因此，只有对省域高等教育结构调整的内涵详加分析，才能做到研究心中有底、对策切实可行。

　　3.1.1 省域高等教育结构调整的主体和客体分析

　　开放系统的结构具有相对稳定性，省域高等教育结构的调整需要有主体通过一定的机制并且按照一定标准来实现。有学者曾提出一个高等教育结构调整的定义，即“高等教育结构调整，就是正确处理好高等教育内部各要素的比例关系以及高等教育同经济社会发展相适应的作用方式，建立合理的高等教育体系，更好地发挥高等教育在人才培养、科学研究和直接服务社会等方面的功能”刘六生，省域高等教育结构调整研究--以云南省为例[D]，辽宁：辽宁师范大学，2011.。这个定义只涉及了高等教育结构调整的客体（高等教育内部各要素的比例关系以及高等教育同经济社会发展相适应的作用方式）、合理性取向关于高等教育结构调整的合理性取向可以理解为“什么样的高等教育结构是合理的”。（更好地发挥高等教育在人才培养、科学研究和直接服务社会等方面的功能）两个方面，似乎不太完整。本书认为，省域高等教育结构调整这一概念内涵至少有主体、客体、机制、目的四个基本元素支撑才能说得上是完整的。下面将对其一一分析。

　　所谓省域高等教育结构调整主体是指由谁来主导结构调整这一问题。就我国目前的管理体制结构来说，省域高等教育结构调整主体很难跳出“双巨头”--省级政府和高等学校--的手心。值得注意的是，随着省域高等教育与省域经济社会发展的联系日益紧密，社会也逐渐通过经济引导、中介组织、社会舆论等多种形式干预省域高等教育结构的调整方向和力度，成为“双巨头”之外的潜在主体。之所以称之为潜在主体，一是因为社会毕业是高等教育系统外部的另一个系统，经济引导并不是直接作用于省域高等教育结构，而是通过市场机制由政府和高校来执行市场意念，进而调整省域高等教育结构；二是因为我国高等教育社会中介组织力量还比较薄弱，存在权威性差、专业性弱、依附性强等缺陷，难以与政府和高校并驾齐驱。

　　所谓省域高等教育结构调整客体是指对谁调整这一问题。很自然地，调整客体肯定就是省域高等教育结构，也就是一个省的区域内的高等教育各宏观结构的数量比例关系、时空结构关系和联结方式。例如，研究生、本科生、专科生的数量比例和联结方式（时空关系在地域结构中可以展现）构成了省域高等教育层次结构调整的客体。再具体点说，省级政府作为调整主体时，客体是宏观上的省域结构要素之间的数量比例和联结方式；高等学校作为调整主体时，客体是微观上的学校结构要素之间的数量比例和联结方式。

　　3.1.2 省域高等教育结构调整的机制分析

　　所谓机制，“原指机器的构造和动作原理。生物学和医学通过类比借用此词。生物学和医学在研究一种生物的功能时，常说分析它的机制。这就是说要了解它的内在工作方式，包括生物结构组成部分的相互关系以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互关系，阐明一种生物功能的机制，意味着对它的认识从现象的描述进到本质的说明”辞海编辑委员会，辞海[C]，上海：上海辞书出版社，1979：2862.。省域高等教育结构调整机制是指省域高等教育结构调整的动作运行原理，其中一个重要内容就是调整主体和调整客体二者以何种方式有机联结在一起相互作用的。“调结构的关键是改体制，要当断必断，下大决心，这样才能真正做到结构优化。”冯立新，孙勇，调结构的关键是改体制--访全国政协经济委员会副主任厉以宁[J]，企业改革与管理，2011（4）。

　　高等教育结构调整机制是高等教育管理体制的一个方面。新中国成立之后的很长一段时间，我国高等教育结构调整都是由中央政府通过行政命令直接完成的，高等教育其他主体几乎没有机会参与到结构调整的过程中；因此，那时的高等教育结构调整机制就是中央政府通过行政命令直接作用于具体的客体之上。高等教育几百年的历史已经证明，无论是政府还是市场，都不可能单独科学合理地完成其结构的调整。具体到政府行政命令上，其就有强制性、非规范性和个人意志性等先天缺陷。强制性是指行政命令必须得到执行，而忽视了下级地方和高校的利益诉求，忽视了各个省域的特色优势，从而造成地方高校被动执行命令时积极性不高，创造性不强，缺乏活力和效率。非规范性是指政府在通过行政命令对高等教育结构调整时缺乏严格的法律或制度规范，政府功能无限放大，结构调整无章可循，“有权不用、过期作废”，只进行短期规划，往往造成调整脱离实际情况。个人意志性是指调整的政策往往随着领导的变动而变动，缺乏用系统论武装的通盘考虑的中长期规划。

　　1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，中央政府开始下放高等教育相关权力，我国高等教育地方化进程正式开启。自此之后，特别是在高等教育跨越式发展的近15年，高等教育地方化不断得到深入，大众化任务大多由地方高等教育承担，省级政府也开始承接了更多的高等教育权力，省域高等教育有了客观的现实基础和政策支持。随着社会主义市场经济体制的逐渐完善，高等教育大众化的稳步推进，社会因素尤其是市场因素已经成为省域高等教育结构调整必须考虑的基本因素，省域高等教育结构调整主体呈现政府、高校、社会三元结构。

　　与此相对应，省域高等教育结构调整机制也出现很大程度的变化，不断进行动态的变革，总体上呈现出中央政府不断放权，地方政府、高校和社会拥有更多的话语权和操作权，多主体共同参与的趋势。

　　从科类结构和层次结构来讲，专业设置权、专业调整权、硕博学位审批权和招生自主权是其调整机制中的关键权力，各级各类考试招生计划是调整它们的主要手段。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第一次在法律的高度上规定了高等学校享有招生权、学科和专业设置与调整权，意味着高校在省域高等教育结构调整中占据了重要地位。值得注意的是，尽管法律上已经有这样的规定，但是在高等教育实际活动中这些规定并没有得到完全的落实也是一个不争的事实。近十年来，教育部陆陆续续地向近百所重点院校下放了招生自主权，但是仍然有许多高校没有充分享有这一权力。让人欣喜的是，2012年教育部公布了新调整的《普通高等学校本科专业目录（2012年）》和《普通高等学校本科专业设置管理规定》，将高校专业自主设置范围扩大到《专业目录》中除国家控制布点的所有专业，将原教育主管部门审批的专业改为高校自主设置，这说明高校已经可以自主调整校内的科类结构，不能不说是一个里程碑式的革新。此外，从1995年开始，逐步实行新的学位授权审核办法：新增博士、硕士学位授予单位和博士点由国务院学位委员会组织审核和批准；硕士点由地方、部门或学位授予单位根据统一规定的办法组织审核、批准；学位授予单位在自行审核招收培养博士生计划的同时，遴选确定博士生指导教师。在一定的学科范围内和一定的总量控制下，硕士点审批权也下放给成立了省级学位委员会的省市和一部分条件较好的高等学校。中华人民共和国教育部，学位授权审核制度[EB/OL]。http：//www。moe。gov。cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_819/200506/7301.html，2014-11-07.新的学位授权审核办法赋予了地方政府和高校一定的自主权，是省域高等教育结构调整机制的重要内容。

　　高考招生计划和研究生考试招生计划是调整省域高等教育科类和层次结构的基本手段。我国当前高考招生计划编制工作始于教育部和其他相关部委确定年度招生总规模，并由教育部负责按照一些指标组成的综合评价体系将总规模分配给各省、直辖市、自治区。随后由省级教育主管部门在国家核定的招生计划内指导省内各高校根据各自特色编制全校各专业的招生计划，其基本原则是根据地方经济社会发展的人才需求、高校的比较优势来分配总规模，并报教育部备案。我国研究生招生计划编制与高考招生计划编制并没有显著的不同，略有差异的是研究生招生计划由教育部负责按照一些指标组成的综合评价体系将总规模直接分配给各招生单位，省级教育主管部门在其中发挥的作用远没有高考招生计划编制工作中那么重要。

　　由以上的分析可知，在我国当前省域高等教育层次和科类结构调整机制中，中央政府、地方政府、高校和社会均扮演着十分重要的角色。相对于其他主体来说，中央政府在层次结构调整中发挥着最为重要的作用，负责审核新增的学位授予高校和博士点，负责确定各高校博、硕士招生总规模，并统一组织全国硕士研究生招生考试，主导各层级的流动机制。地方政府和高校则在科类结构调整中占据主导地位，拥有一定招生规模下的各专业规模分配权、学科和专业设置与调整权。社会通过社会经济引导、社会舆论监督和社会中介组织评估等方式推动其他省域高等教育结构调整主体实施调整，为其提供重要依据。

　　民办高等学校的审批权、规范权、招生规模分配权是省域高等教育形式结构调整的关键权力。当前，我国民办高校的设立由国家教育部和省级政府共同审批。以江西省为例，2006年9月22日通过的《江西省民办教育促进条例》第八条规定：“（一）普通高等本科、师范和医药类高等职业院校，按照国家有关规定报国务院教育行政部门审批；（二）师范和医药类以外的高等职业院校、非学历高等教育机构、普通中等专业学校，由省人民政府审批。”江西省人大常委会，江西省民办教育促进条例[DB/OL]。http：//www。npc。gov。cn/npc/xinwen/dfrd/jiangxi/2007-01/23/content_357062.htm，2007-01-01.省级政府牢牢控制民办高校招生规模，每年按一定比例将国家核准的招生规模分配给民办高校。值得深思的是，每年民办高校都很难完成其招生指标，特别是民办高职高专在高考招生中遭遇生源萎缩的困境，甚至“当年能招满计划数一半的学生已经不错”半岛网-半岛都市报，民办院校招生乱象调查[DB/OL]。

　　http：//bddsb。bandao。cn/data/20120724/html/41/content_1.html，2012-07-24.。可以说社会市场在省域高等教育形式结构调整中充当着十分重要的角色。

　　省域高等教育能级结构概念并不清晰，其根源在于我国高校分类定位的标准十分模糊。如果按照重点大学、普通大学、高职院校来分，博士、硕士点审批权，重点高校、普通高校和高职院校设置权是能级结构调整的关键权力，这些权力为中央政府和地方政府所共同拥有，其中中央政府拥有的权力更大些。本研究认为暂时将省域各高校划分为研究型、应用型、职业技能型更切合省域内高校发展实际情况。高校分类标准十分复杂，本研究借鉴学者陈厚丰、马陆亭、肖昊的研究成果，将高校大类暂分为这三种。如果按这种更为自主的分类情况来谈能级结构，省级政府和高校可以共同确定各高校的类型，完全可以主导省域高等教育能级结构的调整。

　　此外，在经历过20世纪末和21世纪初的“共建、调整、合作、合并”等形式的高等教育改革之后，再加之一定的历史和地理因素，省域高等教育区域结构已经相对固定，大幅度、大范围的调整并不现实。省级政府和高校对省域高等教育区域结构调整有着绝对主导权，这是因为省级政府（含其所治理的设区市级政府）和高校相互博弈决定各区域高校的招生规模、高校校区的迁移合并，中央政府已经完全下放了相应权力。

　　我国当前的省域高等教育结构调整机制的现状是否合理呢？应该说，相对于以往肯定是更加健全和科学，顺应了现代高校治理理念，也得到了实践的检验。但是相对于加州公立高等教育结构调整机制，这种机制仍然逊色不少，其中一个重要的原因就是没有经过系统的论证规划。省级政府需要对全省包括部属高校在内的高等教育进行宏观规划和控制，保障高等教育秩序的稳定性，对区域内高级专门人才的需求和高等教育的规模、发展速度、大学的布局、结构与科类进行预测和规划，保证国家资源的有效利用，使高等教育的发展同省内的经济建设、社会发展相协调。王 骥，吴立保，省级特色高等教育体系的构建[J]，现代教育管理，2011（8），总体规划是加州公立高等教育结构调整的根本依据，也规定着其结构调整的机制。借鉴加州经验，制定省域高等教育规划形成结构调整机制至少在以下四个方面优于现行结构调整机制：

　　第一，规划以清晰的文本确立省域高等教育结构调整的愿景方向，省级政府和各高校都能明晰相应的责任和义务，都明白要干什么，有力促进了省域高等教育结构调整机制的清晰性和可操作性。

　　第二，规划可以在科学预测未来的基础上应对变化的冲击，防止一些政策仓促上马，客观保障了省域高等教育结构调整机制的科学性和稳定性。

　　第三，“规划本质是一种不同利益群体之间的沟通”黄子杰，程广文，区域性高等教育规划意义及路径[J]，福建论坛（人文社会科学版），2010（9），规划是在充分考虑省级政府和各高校的意见的基础上由各方信任的学术团队制定，是群体决策的产出，对发挥各高校的积极性、确定各高校层次定位、提升省域高等教育结构调整机制运行的流畅性有很大程度的积极意义。

　　3.1.3 省域高等教育结构调整的目的和价值取向分析

　　省域高等教育结构调整还需要明确其目的和价值取向，即调整往何处走、以什么为标准的问题。结构功能理论认为，结构决定功能，当系统的环境发生变化时，就要求系统的功能作出适应性调整，而功能变化至一定程度必然导致系统结构的变化。刘俊荣，结构概念的再解读[J]，系统科学学报，2010（4），因此，结构合理，就能顺应系统功能的变化，就能更大程度地发挥系统的功能；结构不合理，就会迟滞于系统功能的变化，就无法适应系统新的功能，也无法发挥出甚至会阻碍发挥系统的功能。进一步地说，省域高等教育结构调整的目的必定是使省域高等教育系统更好地发挥其最新的功能。

　　何为省域高等教育的功能？有学者曾将科学分为3种类型：（1）形式科学（formal sciences），如哲学和数学；（2）解释科学（explanatory sciences），如物理学、生物学、经济学、社会科学；（3）设计科学（design sciences），如工程科学、医药科学和现代心理疗法。描述型研究旨在描述、解释和预测，主要用于解释科学的研究；而规范型研究旨在探讨一类问题的解决规范，主要用于设计科学。高良谋，高静美，管理学的价值性困境：回顾、争鸣与评论[J]，管理世界，2011（1），教育学是一门设计科学，省域高等教育功能本身就是一个设计问题，是一个“主观”问题。省域高等教育功能的设计可以从高等教育功能观中获得启发。高等教育功能观是指人们对高等教育具有什么样的功能或作用的主观理念，不同的高等教育功能观源自于不同的高等教育哲学观。在中外高等教育思想史上存在着人文论、认识论和政治论等三种高等教育哲学观。张国强，高等教育功能观的历史脉路[J]，现代大学教育，2011（4），三种哲学观分别对应着以人的发展、高深知识和社会发展（国家）为核心的三种高等教育功能观。

　　在我国高等教育史上，高等教育功能观经历了曲折的、深层次的变迁。在我国高等教育功能变迁中，外因影响较大，其中政府具有决定性的作用。张国强，论高等教育功能的失调与调适[D]，武汉：华中师范大学，2008.改革开放政策确立之后，随着社会主义市场经济体系的不断健全和发展，在政府和社会的推动下，高等教育逐渐融入社会经济发展，成为发展的巨大引擎。与此同时，高等教育也无法摆脱世俗社会的压力，以实用主义为基础的政治论哲学观政治论高等教育哲学观分为两种，即国家主义取向和实用主义取向。国家主义取向的功能观强调高等教育要为维护国家利益服务，充满政治色彩和革命意味；实用主义取向的功能观强调高等教育要为社会经济发展和生活服务，面向社会实践办学。逐渐占据上风，成为影响高等教育活动的重要价值观。高等教育产业化、高等教育市场化等概念就是这股潮流的最好注解。随着高等教育大众化进程的不断深入，人才培养的质量问题逐渐凸显，人文论、认识论高等教育功能观开始得到强化和复归，形成了人才培养、科学研究、社会服务和文化传承四位一体的高等教育功能观。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》就明确指出“牢固确立人才培养在高校工作中的中心地位，着力培养信念执着、品德优良、知识丰富、本领过硬的高素质专门人才和拔尖创新人才”。需要强调的是，我国现实国情还不允许人文论和知识论的高等教育功能观占主导地位，人才培养和科学研究都需要统一于社会服务中，但是人才培养必须是高等教育功能观的中心，否则高等教育就是无水之源、无本之木。

　　国家高等教育体系与省域高等教育体系之间是整体与部分的关系，省域高等教育与国家高等教育是同质的教育，在培养人才的本质属性上是相同的。赵庆年，多维视域中的区域高等教育基本特征[J]，教育研究，2008，（8）：72--77.省域高等教育的功能观也必然是以实用主义政治论功能观为基础，以人才培养为中心，人才培养、科学研究、社会服务和文化传承四位一体的功能观。此外，系统的开放性决定省域高等教育不是一个封闭的系统，其人才培养等功能在瞄准本省的同时也可以拓展到一定区域，参与到国家高等教育体系的分工与合作之中。在规划中要在顾及本地高教发展需要的同时，立足国家发展现状和战略规划，在规划中做到地方小区域和国家大区域的恰当结合。刘青秀，贾云鹏，关于实施区域高等教育规划的思考[J]，黑龙江高教研究，2014（2）。

　　在这种功能观的影响下，省域高等教育必然会走向特色发展的道路，其结构调整的价值取向也必然是凸显高等教育特色。每个省的教育资源总需求与总供给总是一对永恒的矛盾。在教育资源有限的情况下，优化高等教育资源配置，发挥有限资源的最大效用必然会导致高等教育体系的差别化和特色化发展。王 骥，吴立保，省级特色高等教育体系的构建[J]，现代教育管理，2011（8），试想陕甘内陆的院校以边防船艇指挥为专业结构重心、工业城市鞍山的院校以种子生产与经营为专业结构重心，其前景将会十分暗淡，投入的资源很可能血本无归。罗良针，周姗姗，张阳，省域高职院校的学科专业体系构建研究--以江西省为例[J]，职教论坛，2014（12），无市场需求的专业建设、低水平的重复建设都会对优化高等教育资源配置产生极为消极的影响。

　　在凸显省域高等教育特色这一框架的基础上，高等教育资源利用率不失为一个决定省域高等教育结构调整方向的重要指标。所谓省域高等教育资源利用率就是省域高等教育资源投入与功能产出的比值。高等教育资源投入包括高等教育活动中人财物等资源的投入，功能产出则是指高等教育实现省域高等教育功能观的程度。特色与高等教育资源利用率往往是互相等价的，具有特色的高等教育体系中的要素在实现同等功能产出的前提下往往只消耗相对较少的人财物资源，因此突出特色的高等教育活动其资源利用率较高，而忽视特色的高等教育活动其资源利用率相对较低。对一项具体的省域高等教育结构调整政策，可以通过现代评价方法来估计其投入和产出，如果该政策确能提高高等教育资源利用率，在没有确凿充分的反对理由的情况下，就可以实施这一调整政策；如果该政策不能提高高等教育资源利用率，就不应该实施这一调整政策。应当特别强调的是，高等教育资源利用率这一评价指标只是针对省域高等教育效率提出的，在运用它时也应该考虑高等教育公平的相关因素。

　　省域高等教育结构调整这一概念极其宏大，也是目前省域高等教育研究中的热点和难点问题。以上只是对省域高等教育结构调整的概念进行了初步的、试探性的分析，毫无疑问还需要开展更多更深入的研究，考虑更多的变量和数据，依托更多的理论分析。如果本部分能够对今后的研究起到抛砖引玉的作用，则幸甚至哉！