省域高等教育体系结构调整研究

3.2 省域高等教育结构调整的必要性和可行性分析

　　必要性和可行性分析往往是构建研究大厦的基石部分，是研究缘起的重要内容。研究的必要性分析解决的是“一个研究的存在性、紧迫性”问题，重在说明研究为何要做、是否十分紧迫，其基本内容为在某一些现实情况下，为达到某种目的而必须做相关主题的研究；研究的可行性分析解决的是“一个研究的可能性”问题，重在说明研究有多大可能圆满完成（这既可以从主观情况出发，也可以从客观趋势出发），其基本内容为在某一些主观和客观情况下，完成这一主题的研究并不会遇到太多困难。

　　3.2.1 省域高等教育结构调整的必要性

　　（1）我国经济社会发展、高等教育发展不平衡国情的需要

　　全国各地区在社会发展和经济发展方面显现出极大的不平衡性。改革开放以来的非均衡经济发展战略的实施也不断拉大并强化了我国东部、中部和西部各省域之间的经济差异。

　　高等教育是社会大系统的一个子系统，与其他社会子系统，如政治、经济、文化等相互制约、相互促进，共同形成社会大系统，它们之间的关系及其关系形式（即结构）决定了社会大系统的状况。高等教育的人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等项职能与经济社会的衔接十分紧密。鉴于我国各地（省域）经济社会发展不平衡，各地区对高等教育的职能--人力资源的需求、科技发展的理解等--往往会截然不同。这种不同可以从社会发展和经济发展两个角度得以证实。

　　本部分所谈的社会发展是指一个地区的人口特点、文化习俗、人民对接受高等教育的重视程度、终身教育的普及程度等发展情况。社会发展的差异引致了高等学校职能发挥的差异。例如，像广东、上海这样的地区外来人口占有相当一部分的比例，许多外地的大学生都会到这些地区寻找发展的机会并占据一些职业岗位，这些地区对本地高等教育需求就会适当减少。文化习俗对高等学校职能发挥的作用也不容忽视。民族地区的高校（特别是面向职业的高职院校和农村社区院校）应该尊重少数民族的文化风俗，尊重他们的人才模式和科技模式，适当运用少数民族语言进行教学。

　　从经济发展角度看，我国经济发展水平高的地区几乎都建立在以知识密集型为主的生产方式上，走在知识经济前列的它们科技研究、开发、应用周期急剧缩短，创新水平志在追上发达国家。在这种经济环境下，地区对人力资源的理解必然是具备创新能力、团队能力、表达能力等多种智商和情商素质的新时代人才。而经济发展水平低的地区虽然也注重招贤纳才，但是目光主要聚焦在应用型、实干型职业人才上。

　　或者是由于经济社会发展的差异性，也有可能是政治历史的原因，我国高等教育机构、师资、在校生、毛入学率的分布也存在省域间的明显差异。据《中国统计年鉴》的数据，2011年广东省拥有高等学校普通本、专科学校134所，普通高校教职工125388名，在校生1527254名，而西藏自治区的普通本、专科学校数只有6所，教职工数3460名，在校生数仅32374名。从数量上就可以看到两个省域之间的高等教育的巨大差距，姑且不论两个省域的这些高等教育机构间的教学科研质量相距状况。虽然只是举了两个差距较为极端的省的例子，但这种差异显示出我国各省的高等教育各有不同的发展背景、发展需求、发展目标、发展模式。系统的功能是否能够得到充分发挥和系统各组成要素与系统功能是否存在一致性没有必然联系，而和系统的结构，即各要素的排列、联系方式有极大的相关性。“大一统”、“一刀切”的高等教育中央集权管理模式既遏制了省域高等教育的特色发展，也模糊了全国高等教育需求与省域高等教育需求的区域性差异界限，难以彰显新时期高等教育大众化、市场化普遍性的时代特征和顺应世界高等教育未来发展趋势。

　　从“省域”的角度出发，各省域依据本地的实际情况来调整高等教育结构，将省域高等教育系统功能发挥与各省域对高等教育的期望（即省域高等教育系统环境的影响）结合起来，不仅是我国经济社会不平衡发展战略的需要，也是我国高等教育不平衡发展战略的需要。

　　（2）经济发展区域化的需要

　　区域是个相对性概念，既有跨国层次的区域，也有一国内部划分的区域。一国内部划分的区域有跨省的经济区域，如长三角、海西经济区等，以省为单位的行政区以及省内划分区域，如昌九工业走廊、环鄱阳湖经济区等。行政区划与区域经济发展有着密切的关系：一切经济活动是在行政区域内进行的，行政区划影响着资源的配置、产业布局；反过来，区域经济的发展又会对行政区划提出新的要求。在区域经济一体化成为全球经济发展的一大趋势的今天，地方政府必须根据当地经济发展的特点适时地创新，增强区域协调能力，为区域经济一体化提供强有力的制度保障。在一国内的区域发展，有时会有“地方”的意思，即相对于中央政府的领导管理而言，区域发展也是为了更好地发挥地方的发展积极性，所以有时区域的发展其实就是地方的自主权落实问题。然而，区域经济理论是研究生产资源在一定空间（区域）优化配置和组合，以获得最大产出的学说。生产资源是有限的，但有限的资源在区域内进行优化组合，可以获得尽可能多的产出。依此，我们可以得出，冠以“区域”就是为了区别以与中央政府分权管理为特征而生的“地方”，那么高等教育结构调整自然就要为了迎合区域经济发展的需要进行。

　　本研究所称区域，显然是指省级行政区划所涵盖的区域，从中国人的天然的行政隶属管理文化理解，通常称之为省级区域，这里简称为“省域”。中国教育行政体制深受法家“中央集权”和儒家“大一统”思想的影响，已经形成一套中央集权和从属政治等两大特征的比较完备的教育管理体系。毋庸置疑，中央集权有利于从宏观上保证教育标准一致和促使均衡发展；从属政治利于政府的统筹规划，协调教育发展与国民经济社会发展之间的关系；同时，教育行政部门在政府的领导下行使教育管理职权，利于教育管理权威性的树立和强制性的加强。然而，在当今国际国内环境中这种体制的不足也日渐显现：中央集权严重制约地方教育发展的主动性积极性；从属政治造成在教育决策上的功利性和非科学化行为屡屡发生，学校行政化，多头行政部门管理侵蚀着学校办学自主权。顾忆红，儒道思想对现代教育行政管理的启示[J]，江苏教育研究，2007（8）：9.

　　教育外部关系规律认为，教育的发展必须与经济发展相适应，不能忽视经济发展出现的特征和规律。荣跃明（2005）指出，我国经济结构变动中已经出现了一个新的重要现象：经济区域化发展趋势，即由地区经济增长逐步向区域经济增长转变的趋势。荣跃明，区域整合与经济增长 经济区域化趋势研究[M]，上海：上海人民出版社，2005：7.这一趋势概括起来有以下几个方面特征荣跃明，区域整合与经济增长 经济区域化趋势研究[M]，上海：上海人民出版社，2005：7-8.：

　　一是1998年以来，我国区域政策开始出现新的变化。国家相继提出西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略以及加强香港和内地经贸往来的CEPA协议，促进中部地区崛起等区域发展战略、区域政策和措施的全面实施，对我国经济增长和结构变动产生重要影响。这些战略、政策和措施不仅对中西部各个省区的经济和社会发展带来深刻影响，还将促使中西部地区形成若干个具有鲜明特色的经济区域，而且将为东、中、西部各地区的发展带来新的机遇。二是沿海、沿江地区正在形成若干个经济带或经济圈。随着市场经济体制的不断完善，各地的要素优势，包括自然资源、技术、产业、人力资本、区位等优势因素，通过市场配置不断为经济发展注入强大的动力。在这一过程中，以沿海及大河流域为地域纽带的经济区域正在孕育之中，如长江经济带、环渤海经济圈等。三是珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区已经进入经济区域化增长新阶段。

　　对于经济区域化的正面影响，理论界已经基本达成了共识：随着区域经济一体化程度的提高，基于比较优势的区域分工协作可以提高生产效率，市场规模扩张有利于规模经济生产，竞争加剧提升了生产要素利用效率，技术升级使得生产数量和质量大幅提高。戴永安，张曙霄，我国三大经济区的区域化收益及其影响因素--基于城市经济效率的视角[J]，经济评论，2011（6），区域的经济分工是依据比较优势确定的，需要特定的高级技术和高素质人才，而提供技术和人才的大部分责任，将毫无例外地落在区域高等教育肩上。这时的高等教育显然不能置身于区域经济发展事外，而是要积极参与其中，因势而为，高等教育区域化势在必行。正如潘懋元先生所说：“随着经济体制的转型，区域经济的发展，高等教育区域发展是必然的，并被世界高等教育和30多年来中国高等教育发展的事实所证明。”潘懋元，高等教育地方化的可行性探讨[J]，高等理科教育，2010（5）。

　　高等教育区域化发展要求区域高等教育结构加以调整以适应经济区域化发展，而这种调整必须从省域角度来研究。第一，区域高等教育结构调整不能仅仅从国家视角加以研究。国家高等教育结构研究解决的是国家高等教育功能充分发挥的问题，就经济发展而言，谈的是如何适应国家的经济发展趋势。就像要素与系统的功能各异一样，区域经济发展趋势很有可能会偏离国家经济发展趋势。例如近年来我国提出总体上要减缓GDP增速，实施可持续发展的经济发展战略，而西部地区则要加快发展速度提高经济总量，跟上全国发展步伐。国家视角很可能掩盖区域经济发展的差异性，从而将各区域等量齐观。试想，如果我国内陆省份的高等教育结构全部都由中央统一调整，不仅会出现结构重复设置和资源浪费，而且不同省份的高等教育结构不能很好地与该省的产业结构形成对接，也就不能促进地方经济的发展。第二，从省域视角对区域高等教育结构调整加以研究既有现实基础，也可以使省域高等教育更好地适应经济区域化。我国高等教育管理体制是以“条块结合，以块为主”为基本原则，这里的“块”就是指省级政府。省级政府在高等教育管理体制中充当着重要的统筹作用，这是我国的现实情况。有的学者认为可以成立一个“超省域或跨省发展”的机构来统筹高等教育以更好地适应经济区域化，其实这是没有认真思索中国的国情得出来的谬论。中国传统政治的格局是大一统。周桂钿，董仲舒政治哲学的核心--大一统论[J]，中国哲学史，2007（4），大一统的实质就是中央集权制。同上。这种行政管理模式下，省域是集政治、经济、文化、社会等各项管理于一身，具有权利和责任相结合的特点。跨省机构必须是“以省为统筹主体”的基础上的省际协作。实际上，目前我国早已有相关的协作模式，有些已经起到了很大的作用，但这往往又需要中央增设一个“强有力”的组织协调机构，各省增设对接机构，这无疑又是机构臃肿的再生。在各区域中，省级政府对区域经济发展也保持很高的灵敏性，能够通过省际合作有效地参与区域分工，及时对区域经济变化作出调整。在跨省管理有巨大的风险和高额的成本的国情下，从省域视角对区域高等教育结构调整加以研究不失为一种经济实用的办法。省域高等教育结构调整可以方便各高校更好地根据自身的优势、省域内外部的主客观条件以及各种资源进行合理地统筹，并确定自己的定位和服务社会的方向。

　　因此，省域高等教育结构调整不仅能促进高等学校自身的发展，更能适应经济区域化发展，是一个值得重点研究的课题。

　　（3）解决高等学校职能错位问题、推进高等教育内涵式发展的需要

　　在谈这个问题之前，有必要厘清高等教育结构调整、高等教育功能和高等学校职能之间的关系。结构功能理论业已证明高等教育结构调整对高等教育功能发挥的重要作用。那么高等教育功能与职能有何区别呢？许多学者做出了精辟的解答。章仁彪（2005）认为：“大学的‘职能’应该被包括在大学的‘功能’中，而大学的实际‘功能’总是会（也应该）超出大学的原有‘职能’范围。”章仁彪，走出“象牙塔”之后：大学的功能与责任[J]，复旦教育论坛，2005，3（3），张阳（2009）认为：“先有本质，本质决定功能，然后在目的的指向下，职能从功能中分解出来。”张阳，罗承选，大学第四功能之辨[J]，高教探索，2009（1），简而言之，职能从属于功能，是从功能中分解出来的部分。既然高等教育结构调整对高等教育功能发挥有重要作用，那么它对高等学校能否履行自己的职能也有不容抹杀的重要作用。

　　关于高等学校职能为何物，目前国内外公认的是“三职能说”，即人才培养、科学研究和社会服务。自1999年扩招政策实施以来，我国高等教育实现了跨越式的发展，已经迈进了大众化教育阶段。虽然接受高等教育的学生规模得到了空前的提高，但是我国高等学校在履行自身职能上仍然差强人意，有很大的提升空间。

　　人才培养是高等学校的“第一职能”，但是现今高等学校在履行这一职能时可谓是漏洞百出。前已述明，关于人才的定义各个地区均有不小的差异，可是囿于传统思想，许多地方高校要不就是对人才培养方法一窍不通、人才培养质量无计可施、人才培养考核弄虚作假、人才培养对象放任自流，要不就是大力培养学术型人才和“乖乖儿”，大学生实践创新能力跟不上时代的步伐，满足不了当地市场的需求。据麦可思公司出版的《2013年中国大学生就业报告》，2012届大学毕业生认为专业教学中最需要改进的地方是“实习和实践环节不够”，占全部被调查者的46%。麦可斯。2013年就业蓝皮书连连看之三[DB/OL]。http：//www。mycos。com。cn/Detail/ArticleDetail？articleID=10899，2013-06-09.此外，我国高等教育专业设置和招生上都有“跟风”的“流行病”，各高校罔顾自身特色和未来市场需求，盲目设置发展潜力小、市场饱和度高、成本低廉、易于教学和管理的过时专业，导致大量毕业生的剩余而迫使他们转投其他行业，浪费人力物力财力资源。据腾讯-麦可思调查显示，在被调查的2013届毕业生中，本科毕业生签约工作与专业相关度为73%，高职高专毕业生签约工作与专业相关度为67%。麦可斯。2013届毕业生签约分析[DB/OL]。http：//www。mycos。com。cn/Detail/ArticleDetail？articleID=10906，2013-06-28.公共管理、数学、法学类本科生分别只有27%、24%和23%。麦可斯。2012届不同专业大学生签约质量分析[DB/OL]。http：//www。mycos。com。cn/Detail/ArticleDetail？articleID=10513，2012-04-10.

　　科学研究给近代高校带来了前所未有的荣誉，也带来了高等教育成功观念的转变。国家高等教育资源向科学研究成果丰硕的高校倾斜的同时，也把许许多多的非研究型大学推向科学研究的前沿。许多地方应用型高校拙于人才培养、制订规划、明确定位，却长于呐喊升格、瞄准一流科研团队奋斗，其后果无疑就是高等教育系统内部混乱无序、与实际需求脱钩，高等教育发展之路越走越窄。

　　社会服务职能是高等学校不可或缺的职能。大学对地方社会是有贡献的，但是反过来也依靠这个社会：如果一个伙伴患病，另外一个也跟着痛苦。雅罗斯拉夫帕利坎，大学理念重审：与纽曼对话[M]，北京：北京大学出版社，2008：148.值得思索的是，我国高等学校似乎走在“与世隔绝”的道路上。大学生参加社会活动需要一连串部门的行政审批，申请下来经年累月。那些管理者既怕因大学生会出现安全事故而担责任，又怕社会实践会花费大量本可以用作科学研究的经费，往往对这种活动缺乏热情。大学生所参与的社会活动经常沦为高校应付上级检查的挡箭牌。

　　或许将高等学校职能紊乱归咎于“大一统”的集权高等教育管理体制有点以偏概全，但是不可否认的是，既然持续长时间的“大一统”体制无法有效地应对这些问题，为何不降低管理中心，分权至各省级政府，调动省一级政府的积极性，从省域角度思考高等教育结构调整方法？只有形成自己学校的特色才能吸引用户，雷同则不能。既然如此，许多院校都努力建立自己的特色，而不是被动地接受统一的模式。（加）约翰范德格拉夫著，王承绪等译，学术权力[M]，杭州：浙江教育出版社，2001：118.国家对每所高校的特色和高等教育需求往往是一知半解，而省级政府对省域内高校有充足的了解，可以灵活调整高等教育的结构，促使高等教育系统的职能得到有效履行。

　　显然国家也意识到了高等学校职能紊乱的问题。2012年，教育部最新发布的教育部文件《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》明确指出，我国高等教育要坚持稳定规模、优化结构、强化特色、注重创新、走以质量提升为核心的内涵式发展道路。内涵式发展的关键就在于充分提高高等教育系统内各高校履行职能的能力和质量。每所高校履行职能的环境和意愿是不同的，需要一个部门进行统筹安排--在当前的中国，省级政府是最优选择。因此，高等教育由省级政府统筹为主、从省域角度思考高等教育结构调整方向是大势所趋，能更好地促进高等教育内涵式发展，更能够适应区域经济的发展需要，满足人民群众接受高等教育的多样化的需求，同时也能够使得高等教育在不同层次不同领域办出自己的特色，提升服务社会的水平。

　　（4）构建终身教育体系的需要

　　2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，构建完备的终身教育体系是我国教育发展战略目标的基本内涵。终身教育体系构建的本质功能是要能为每一个社会成员的终身发展服务从而实现其生命的价值。终身教育体系与传统的学校教育体系有所不同，它更加注重不同层次、不同对象、不同时间段、不同形式的教育方式。文件还强调要协调好终身教育体系内部各要素之间的关系，要大力发展面向成人的各类学历教育、非学历教育和非正规教育，这就需要针对不同的地区实行不同层次的教育。加快发展构建终身教育体系就必须对高等教育结构施以调整，以确保高等教育活动能自觉营造有利气氛，将构建终身教育体系融入高等教育功能中去。

　　知识经济社会发展到今天，科学技术突飞猛进，学习不再是一劳永逸的事情，终身学习的理念也被大多数人接受。但我国是一个高等教育大国，不同省份的高等教育发展情况有很大的差异。例如，东部沿海地区对高层次人才的需求以及技术更新的速度都要大于和快于中、西部地区，因此东部沿海地区的省份对终身教育体系的内容要求与中、西部地区的省份要求很难说没有区别。另一方面，一些专家学者也认为，终身教育体系的建构，应特别重视对那些底子弱、资源少、参与率低、教育行政部门和社会各界给予的支持力度不高的教育领域的建设，重点处理好普通教育与职业教育、学历教育与非学历教育、学校教育与非学校教育等要素之间的协调发展，以此指导教育制度建立、教育资源分配、教育机会提供，从而为每一社会个体终身不同时期的发展提供所需的教育服务。

　　综上所述，从国家视角进行高等教育结构调整对构建有特色的终身教育体系来说并不是最佳选择。这种方式难以克服同质化倾向，难以和地方需求对接，最终的后果很可能是各地区普遍缺乏特色，终身教育需求大的地区嚷着资源不够，终身教育需求小的地区却有大量资源闲置。从省域视角进行高等教育结构调整，由省级政府进行统筹安排，能够切实有效地解决上述问题，推进科学合理的终身教育体系的构建。

　　（5）加快转变政府职能、提高管理效率的需要

　　所谓的政府职能转变，主要是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。王伟，进一步转变政府职能需要关注的三个问题[J]，中国行政管理，2009（6），伴随着改革开放大潮，市场经济体制在我国落地生根、茁壮成长，计划经济体制下的“无限管理政府”、“父爱主义政府”束缚了生产力的发展，急需通过自身的变革来适应新时期的发展理念。在这一过程中，最为突出的变革就是政府职能转变和以职能转变为核心的政府体制改革。当前我国政府职能转变的基本理念是，“实现从‘全能政府’、‘管制型政府’向‘有限政府’、‘服务型政府’的转变”马凯，以转变政府职能为核心深化行政管理体制改革[J]，国家行政学院学报，2008（5）。由“全能政府”向“有限政府”的转变，要求各级政府厘清自身管理范围，把不该介入、不能介入的活动移交给市场，让“看不见的手”依据市场规律自行消化；由“管制型政府”向“服务型政府”的转变，要求各级政府加大行政审批制度改革，由直接命令式管理转型为间接服务式管理，坚决取缔“官本位”思想，做好人民群众的公仆。

　　明确各级政府的职责是加快转变政府职能的关键。分权和集权是各级政府要充分考虑的问题。中央政府要将职能转变到重点抓政策制定、抓战略规划、抓宏观调控，地方政府要将职能转变到重点抓贯彻、抓执行、抓落实。王伟，进一步转变政府职能需要关注的三个问题[J]，中国行政管理，2009（6），中央政府和地方政府要形成全面合理、分工明确、有序高效的职能体系。

　　转变政府效能、提升管理效率是加快转变政府职能的重要目标。市场经济体制重视组织的成本和绩效，讲求优胜劣汰。改革后一段时间，受计划经济体制的惯性的制约，我国政府机构的管理成本居高不下，管理效率拖沓不前，成为计划体制的“遗老遗少”、市场体制的“独特风景”。随着“节约型政府”观念的扎根和几轮政府机构改革的成功践行，转变政府效能也取得了重大进步，管理效率有明显提升。如果政府在转变政府职能的同时罔顾管理效能和效率，大把挥霍浪费人力物力财力资源，很容易就能丧失生命力、公信力，转变政府职能就是一句空话。

　　转变政府职能、提高管理效率的一个必然结果就是高等教育管理体制的分权化。集权程度高的高等教育体制或者分权程度高的高等教育体制各有优势和不足，我们不能脱离具体的社会经济制度条件来评判集权和分权的优劣，分权程度（或者说集权程度）适合社会经济制度条件的高等教育体制才是有效率的。曹淑华，高等教育体制分权化改革的理论分析[J]，浙江社会科学，2006（1），我国高等教育系统外部环境的不确定性和内部工作任务的复杂化和专业化日益明显，高等教育的规模越来越大，对象日益广泛，培养目标日趋多元化；体制和结构日趋复杂；政府的负担越来越重；国家以及区域性的经济发展越来越依靠高等教育的支持和配合；社会各界对教育的期望越来越高……在这种新的情况下，传统体制的矛盾日益显露，管理权力结构日益失衡，这就要求高等教育实行分权管理。卢勃，试论高等教育的分权管理问题[J]，高教探索，2006（1），面对高等教育的多元化、规模化、复杂化、服务化、市场化等多种新时期的特征，政府在传统的中央集权的高等教育管理体制下即使有心做好“服务型政府”，也殊非易事。集权的管理体制往往适用于组织规模较小、组织环境可控、组织政策统一、组织成长初期。周三多，管理学[J]，高等教育出版社，2008：172.显然，当前高等教育规模宏大、环境不可控、各高校特色发展、迈入大众化等多重特征并不符合集权管理体制的特征。分权给下一级政府，让下一级政府结合各自环境灵活调整高等教育，简化办事层级，缩减管理成本，不仅有助于转变政府职能，也有助于提高高等教育管理效率。加大分权力度，转型为“有限政府”是我国高等教育管理体制身处市场经济浪潮中保持旺盛竞争力的必然共识。

　　事实上，改革开放以来我国高等教育管理体制的确实施了较大程度的分权。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》就首次明确提出“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行减政放权”，实行“地方负责、分级管理”的体制。从此开始，我国高等教育管理体制中分权思想不断得到强化和落实。1996年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》规定把管理高等职业学校和大部分高等专科教育的权力下放给省级政府。2002年我国基本完成以“共建、调整、合作、合并”为方针的高等教育管理体制改革，中央部委属高校数量大幅削减，省级政府承担了更多的管理职责。从1985年后的诸多文献中发现，我国高等教育管理重心在向省一级政府集中，分权化改革的侧重点在分哪些权到省级政府中去，省级政府统筹省域高等教育已经不再是举棋不定的一时政策，而是成为不可动摇的改革方向。

　　由上述分析可知，我们固然需要从国家整体角度研究高等教育结构调整以宏观把握全国形势，也需要从省域局部来研究高等教育结构调整以微观把握省域形势。将高等教育结构调整下沉到省域来研究，不仅是适应行政体制改革新要求、转变政府职能的需要，更是提升高等教育管理体制效能和效率的需要。

　　3.2.2 省域高等教育结构调整的可行性

　　（1）系统、结构功能理论为省域高等教育结构调整奠定了理论基础

　　省域高等教育结构调整绝非无本之木、无源之水，系统、结构功能理论为省域高等教育结构调整奠定了坚实的理论基础。系统概念是指相互联系、相互作用的若干要素或部分结合在一起并且有特定功能、达到同一目的的有机整体。乌杰，系统辩证论纲要[J]，系统辩证学学报，1993（1），离开系统的物质是不存在的，系统的普遍性告诉我们，大到宇宙小到原子都是一个系统。谭卫和（1985）曾运用系统理论，提出了一个人类社会复杂（复合）大系统一级二元、二级四元、三级十四元子系统的社会系统层级结构的假说。谭卫和，袁旦，李宁生，关于社会系统层次性的初步设想[J]，北京轻工业学院学报，1985，3（2），在他的分析下，文化教育是社会系统中的一个子系统。作为文化教育的一部分，我国高等教育也是一个由诸多要素和联结方式构成的系统。许多学者都对此有精辟的证明，本研究不再赘述。

　　每一个系统都是由诸多要素以一定的结构联结在一起，为实现特定功能而存在的整体。结构是各种物质形态极为普遍的存在方式，是物质系统各种要素内在的联系与组织方式。功能是指系统与外部环境相互联系和相互作用中表现出来的性质、能力和功效。魏宏森，曾国屏，系统的基本规律[J]，自然辩证法研究，1995，11（4），高等教育系统的功能发挥是各高等院校职能发挥和系统经济功能发挥的统一体。各高等院校的职能能否得到充分发挥对高等教育系统功能发挥有重要影响，并直接取决于高等教育的结构。因此，对高等教育结构施以适当的调整，就可以使高等教育功能得到演化，达到优化高等教育功能发挥的目的。

　　系统的层次性使得省域高等教育结构调整成为可能。所谓层次，是指等级性，是指自然界大系统中两个相临“关节点”之间具有某种共同的质的部分。沈小峰，王德胜，系统层次律是自然辩证法的一条基本规律[J]，人文杂志，1985（2），系统的层次性是指系统中普遍存在着一定的层次。系统性体现了自然界整体性、连续性与不可分性的一面；层次性描绘了自然界非整体性、间断性和可分性的一面。我们面临的现实的自然界是系统性与层次性的辩证统一。沈小峰，王德胜，系统层次律是自然辩证法的一条基本规律[J]，人文杂志，1985（2），在研究一个系统时，我们不仅要看见系统的整体性，也要看到系统的层次性。系统中低层次的规律不能由整体规律直接推导，否则就犯了“还原论”的错误。当然，我们也不能替“代替论”唱赞歌，系统的整体规律也不能由低层次规律直接推断，而是要综合低层次中各要素及各要素组成方式来加以分析。

　　一个国家的高等教育也具有层次性。省域高等教育就是国家高等教育中的一个子系统，或者说是一个较低层次。还原论的谬误应用到高等教育中来就是，国家高等教育的功能合理发挥并不代表每一个省域高等教育的功能合理发挥。反之，如果各个省域高等教育的功能合理发挥，而且各个省域高等教育功能的联结方式合理，那么国家高等教育也可以合理发挥自身功能。因此，省域高等教育结构调整不仅可以使得省域高等教育结构合理化，使得省域高等教育功能正常发挥，而且在一定条件下也可以上升到国家高等教育功能发挥的合理化。要想最大程度地发挥高等教育服务地方的功能（地方政府对此也有很大的积极性），省域高等教育结构调整是一条可以期盼的道路。

　　（2）我国高等教育管理体制改革为省域高等教育结构调整提供了政策保障

　　众所周知，政策因素往往会对高等教育的发展方向起决定作用，从而影响高等教育管理体制结构的发展。所谓高等教育管理体制是指与高等教育管理活动有关的组织制度体系，它主要包括高等教育组织机构的设置、组织机构间的隶属关系，以及相互间的职责、权限的划分等。高等教育管理体制结构，实际上体现了一国在高等教育管理活动中的中央和地方政府、政府和高校，以及高校各管理层次、管理单元间的职责、权力和利益关系。前两者通常被称为高等教育的宏观管理体制，而后者则被称为高等教育的微观管理体制，又被称为高等学校的管理体制。教育部人事厅，教育学考试大纲[M]，上海：华东师范大学出版社，2003：80.本研究主要是针对高等教育的宏观管理体制进行分析，即分析高等教育活动中中央和地方政府之间以及政府与高校之间的关系。

　　高等教育的宏观管理体制模式主要包括三种：其一，中央集权型的高等教育宏观管理体制，主要是指高等教育是由国家举办，且高等教育的管理权力主要集中在中央政府，政府和高校间表现出来的是一种上下级关系，高校没有自主权，我国1950-1958年的管理体制就是采取的这种模式；其二，权力分散型的高等教育宏观管理体制，是指高等教育的决策权力主要在地方政府，由地方政府来独立行使高等教育决策、立法等职能的管理体制，我国1958-1963年的管理体制采取的就是这种模式；其三，集权和分权结合型的高等教育宏观管理体制，主要是指由中央和地方政府共同承担高等教育管理职能的管理体制，这种管理体制中，中央政府一般只是发挥宏观指导和协调职能，由地方政府来行使一定的决策权。

　　新中国成立以来，我国高等教育宏观管理体制曾几度变革，在对高校的管理权限上，中央政府和地方政府之间分分合合，经历了由最开始的中央集中管理高等教育到权力下放给省、直辖市、自治区再又到中央统一管理，接着又开始分级管理。在此进程中，陷入了对高等教育的管辖权力“一收就死，一放就乱”的怪圈。我国自新中国成立以来就一直在摸索着适合我国的高等教育宏观管理体制，最终形成了现在的“高等教育以省级统筹为主”的管理体制，但这个体制的形成不是一蹴而就的，而是经历了几十年的不断探索和调整而实现的。具体情况见。

　　年份政策性文件相关内容1958 年《关于教育事业管理权力下放问题的规定》今后对教育事业的领导，必须改变过去条条为主的管理体制，根据中央集权和地方分权相结合的原则，加强地方对教育事业的领导管理。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制，积极倡导部门、地方直接联合办学。1993年《中国教育改革和发展纲要》扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级治理，以省级政府为主的体制。

　　年份政策性文件相关内容1995年《中华人民共和国教育法》以法律的形式强调：国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》……加强省级政府教育统筹，进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹……完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量……适应国家和区域经济社会发展需要，建立动态调整机制，不断优化高等教育结构……2012年《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》加强省级政府统筹。加大省级统筹力度，根据国家标准，结合各地实际，合理确定各类高等教育办学定位、办学条件、教师编制、生均财政拨款基本标准，合理设置和调整高校及学科专业布局。

　　改革开放以后我国高等教育管理体制改革总体是向分权化、省级统筹方向延伸。由于利益关系、视角限制，集权化、中央安排一切的高等教育管理体制很难费心费力地去为每一个地方调整高等教育结构，而这种改革为省域高等教育结构调整下放了权力、减少了阻力、提供了动力、指明了方向，使得省域高等教育结构调整拥有了强大可靠的政策保障。因此，顺着这一潮流航行，加强省级政府对高等教育的统筹管理，相对弱化中央政府的集中管理，省级政府自主调整省域高等教育结构，既是大势所趋，也是不容错过的大好机会。

　　（3）诸多学者对省域高等教育结构调整的研究为省域高等教育结构调整积蓄了前进动力

　　近些年来，伴随着分权化高等教育管理体制的逐步形成，学者们对省域高等教育的研究可谓是如火如荼，围绕着“做强一省高等教育”这一主题提出了许多切实可行的方案，大量成果不断涌现。在这之中，对省域高等教育结构施以主动的调整又是大部分学者所持的一个普遍观点，大家在谈做强省域高等教育的同时都或多或少地提到结构调整的问题。有的学者甚至已经根据中国的实际情况，有针对性地选择部分省份的高等教育结构调整问题深入研究，取得了可圈可点的成绩。

　　王少媛研究员可以说是省域高等教育结构调整研究的先行者之一。在做高等教育大众化研究的同时，她敏锐地观察到高等教育地方化省域化的趋势，“建设高教强国，既要着力打造世界一流大学和一流学科专业等标志性成果，更要调动和发挥省级政府统筹管理和发展高等教育的积极作用，做强我国高等教育体系的基础与主体部分”王少媛，高教强国战略与省域高等教育发展理念创新[J]，黑龙江高教研究，2011（5），从2006年开始就致力于省域高等教育研究。正如她自己所说，“可以预言，在高等教育量的规模达到一定程度之后，我国高等教育必然进入以质量提升和结构优化为重点的发展阶段”王少媛，我国省域高等教育宏观结构布局调整的基本思路研究[J]，中国高教研究，2006（9），她把结构调整优化作为做强省域高等教育的一个有力抓手。在她看来，为确保省域高等教育与“省域经济结构、产业结构的良性互动”，“实现有序竞争、分类发展、办出水平与特色”，必须调整优化其结构。她指出省域高等教育发展理念要树立科学的“体系观”，“在‘做强’的目标牵引下，促进省域内不同层次、不同类别的高校合理分层、准确定位，形成与经济社会需求相适应、功能互补、结构合理的结构布局体系”王少媛，高教强国战略与省域高等教育发展理念创新[J]，黑龙江高教研究，2011（5）。与产业集群协同发展是省域高等教育结构调整的基本依据，“群”特征、“链”结构、“网络”形态使得产业集群对高等教育有多样化的需求，“引导高等教育资源以多种方式向产业集群汇聚，优化高等教育区域结构”王少媛，协同发展：产业集群背景下区域高等教育结构调整策略大学教育科学，2013（2），和“对接产业集群人才需求状况，优化高等教育人才培养结构”同上，是省域高等教育结构调整的一般方法。针对高等教育大省--辽宁省，王少媛研究员对其高等教育结构进行了具体的分析，这其中包括为适应辽宁“三大战略”而对高等教育结构实施的调整、扩招视角下本科专业设置结构的调整、高教强省视阈下高校合理分层和特色发展等，并提出了相应的调整策略。她指出调整“以中观层面的省域为单位，突出对新时期辽宁高等教育在发展过程中所面临的问题的针对性，以宏观高等教育布局为抓手，实现省域内高等学校在类型、科类、形式和布局上的合理化。其基本的目标是：引导省内高等学校合理分层与定位、办出特色和水平，满足辽宁老工业基地调整及新经济发展规划对人才总量、对人才的层次、类型、规格的多样化要求；增大高等学校学科专业结构的社会适应性，避免高校在人才培养上的结构性失调；建立起配合辽东、辽北、辽南、辽西以及中部经济区域发展的主导高校群，加大高等教育对区域经济发展的服务力度与服务水平”。王少媛等，区域高等教育结构布局优化的新思路--基于辽宁的案例研究[M]，沈阳：沈阳：辽宁民族出版社，2007：303.

　　长期在江苏教育部门担任领导职务的丁晓昌教授在省域高等教育结构调整研究方面也有自己独到的看法。自从2000年任职江苏省教育厅之后，他就没有停止过对省域高等教育发展的思考。2009年，他提出了“做强一省高等教育”的口号，认为“省一级高等教育越来越成为我国高等教育的主体”丁晓昌，关于做强省一级高等教育的若干思考[J]，中国高教研究，2009（12），并从地方高校规模、省级政府统筹管理制度、高等教育的公共经费投入制度、高等教育大众化进程主要矛盾和发展动力的转变等方面详细论证了这一观点。顺着这条思路，他提出了“打造高等教育增长极”以调整省域高等教育布局结构的想法，“这种一定时期内大量优质高等教育资源向政治和经济中心集聚、向发展较快的城市集聚、向优势学校与优势学科集聚的情形，对于改变所在城市格局和产业布局、促进科技创新、推动高新技术产业发展、加速人才汇聚以及促进高校资源共享和提高办学质量，往往产生显著的效应”同上。在思考高等教育增强学科专业服务产业发展能力、加强省域高等教育内涵建设时，他也重点提出要提升“区域高等教育的布局结构、类型结构、学科专业结构、人才培养结构与区域经济社会发展的符合程度”丁晓昌，加强省域高等教育质量内涵建设的思考[J]，中国高教研究，2012（4）。

　　除了上述两位，还有许多学者也都倾向于对省域高等教育结构加以调整，提升省域高等教育内涵，以适应新时期各省经济社会发展。卢铁城（2008）在探讨高等教育强省内涵的15个指标中，将层次结构合理、专业结构适需、地区布局恰当和办学类别齐全4项指标列入其中，视为高等教育强省不可或缺的部分。卢铁城，关于建设高等教育强省内涵的探讨[J]，中国高教研究，2008（5），沈健（2008）在阐述江苏建设高教强省的目标要求时，强调要解决江苏省“三多三少”的高等教育资源结构性矛盾，即“一是高等学校数量较多，但一流学校、特色学校少；二是传统学科专业较多，新兴学科、交叉学科、优势学科和特色专业较少；三是中低端教育资源较多，高端教育资源较少”沈健，关于加快建设江苏高教强省的若干思考[J]，江苏高教，2008（6），的矛盾。李锦奇（2010）在其博士论文中，就辽宁省高等教育的层次、科类、形式、地域结构调整分别提出独到的看法，比如层次结构向高职倾斜，科类结构调整要综合运用政府干预、市场调节、高等学校自我调节三种基本途径，形式结构调整中在“三大经济圈”核心城市以外的其他市地重点建设一批与区域产业结构相一致的特色性地方大学和高职院校，地域结构调整中建立不同形式之间的战略联盟等。李锦奇，区域高等教育结构调整研究[D]，武汉：华中科技大学，2010.孟卫青（2013）在思考省域高等教育质量保障时，指出“根据区域社会经济发展特点以及在全国高等教育发展中的地位和作用，优化本区域学科专业等结构……体现出学科和专业发展的区域特色，这是新形势下打造高质量的区域高等教育体系的必由之路”孟卫青，黄崴，论省域视角下的高等教育质量保障[J]，高教探索，2013（3）。

　　省域高等教育结构调整研究方兴未艾，我们可以从中看出其旺盛的活力。许多学者在这块土地上辛勤地耕耘，为省域高等教育结构调整积蓄了不断前进的动力。

　　§§第四章 美国加州公立高等教育体系结构调整研究