省域高等教育体系结构调整研究

4.1 美国加州高等教育总体规划概述

　　加利福尼亚州（以下简称为加州）地处美国西部的太平洋沿岸，北部、南部分别与美国犹他州和墨西哥相连，占地面积为411，013平方公里，国土面积上是美国的第三大州，新华网，美国加利福尼亚州[DB/OL]。http：//news。xinhuanet。com/ziliao/2007-04/29/content_6044684.htm。人口上是美国第一大州。若将其视为单个国家，在全球经济体中的排名第9位，高于俄罗斯、加拿大和印度等国。中国日报网。2012-2013年美加州经济发展形势预测[DB/OL]。

　　http：//microreading。chinadaily。com。cn/hqcj/gjcj/2012-08-23/content_6803787.html加州经济发展离不开发达的农业、商业、工业、服务业、旅游业，尤其是高科技产业。在全美100家高科技发展迅速的公司中，位于加州的公司就将近占40%，如思科、惠普、英特尔、苹果等。陈慧娟，美国加州公立高等教育系统的现状、经验与启示[D]，南昌大学，2011.发达经济体系背后的一个重要因素是包含加州公立高等教育系统在内的科学合理的加州高等教育体系的有力促进。得益于《加利福尼亚州高等教育总体规划（1960-1975）》（以下简称“总体规划”），加州建立了美国乃至世界上最具特色的公立高等教育体系，该体系由加州大学系统（University of California）、州立大学系统（California State University）和社区学院系统（California Community College）所组成，三个系统各自的院校数分别为10所、23所和112所。加州高中教育后教育网站[DB/OL]。http：//www。cpec。ca。gov/StudentData/StudentSnapshot。ASP？DataReport=1.各类型各层次的高校各尽其职、有序竞争，不仅迎合了加州高等教育大众化的需求，同时也满足了人们日益增长的高等教育需求。

　　4.1.1 美国加州高等教育总体规划的出台原因

　　美国加州高等教育总体规划出台的原因大致可以归纳为居民入学压力、内部改革需要、外部环境压力和办学经费紧张等四个方面。

　　（1）居民入学要求

　　二战后的美国加州，大量的适龄青年、退伍军人以及外来移民需要接受高等教育。在20世纪30年代，加州适龄人口中的24%进入高等教育机构学习，而当时全美平均水平只有近12%的比例。到了1960年，加州高等教育入学率已经达到55%，而全国平均水平仅为45%。[美]约翰道格拉斯，周作宇等译，加利福尼亚思想和美国高等教育：1850-1960年的总体规划[M]，教育科学出版社，2008：1.根据马丁特罗教授（Martin Trow）“高等教育发展三阶段论”，入学规模达到50%，即处于普及化高等教育阶段。正如科尔所说：“所有那些在‘婴儿潮’时期出生的年轻人，正向我们大学走来，浪潮几乎袭击我们的堤岸。”Clark Kerr。Higher Education Cannot Escape History-Issues for the Twenty-first Century State[M]。New York：University of New York Press，1994：113-116.

　　加州公立高等院校满足了加州适龄人口近74%的高等教育需求。随着大众化进程加快，高等教育入学压力不断增大，自1948年之后公立高等教育机构承担的高等教育责任愈加重大，到1958年时，加州公立高等教育体系承担着加州近80%的高等教育入学的重任，俨然成为整个高等教育体系中高等人才培养的主力军。改革公立高等教育体系以满足日益高涨的入学要求成为一个需要迫切需要解决的问题，同时这也是加州民主化进程中必须解决的一个问题。

　　（2）内部改革需要

　　一国高等学校办学自主权往往是由该国高等教育管理体制决定的，具体体现在该国政府（高等教育管理部门）与高等学校的关系上。相较其他西方高等教育发达国家，美国国家管理中自治色彩浓厚，高等学校大都享有高度的自治权。美国加州公立高等教育体系构建之初，加州高等教育总体规划规定：州长或州立法机构不得干预加州公立高等学校内部事务。

　　然而，战后经济社会发展对高等教育提出越来越多的人才和科研需求，政府开始不断地“介入”高等教育发展中，政府和高等学校二者之间的权力边界逐渐发生位移，美国各州高等教育管理体制产生从分权自治到集权管理的变革趋势，高等学校再也无法固守原有的管理体制模式。为维护历史悠久、独具特色的高等教育自治管理传统以及高等学校自我管理、规划决策等权力，不得不主动参与到协调的行列中来，最终加州公立高等教育走向了规划的道路。

　　（3）外部环境压力

　　二战以后，国际关系“两极化”、美苏军备竞赛及以人造卫星的发射为标志的尖端科技激烈竞争等外在压力下的美国政府要求研究型高校拿出更多的研究成果以服务于国家政治经济的发展需要，大学被号召培养更多的职业人才。克拉克克尔，高等教育不能回避历史[M]，杭州：浙江教育出版社，2001：135.美国各州政府加强了对高等教育的干预和管理，1958年美国国会颁布《国防教育法》，使得政府对高等教育管理和控制更是由间接向直接转变。美国社会各界也普遍关注教育，认为高等教育是整个社会大系统中占据重要地位的子系统，因此高等教育发展问题不再是高等教育自身的事情，而是关乎国家民族兴旺发达的大事情。面对这些外部环境的变化和要求，高等教育系统进一步发展中的诸多问题必须得到解决，比如政府和高校之间的关系应如何处理才能顺应外在环境的变革？是政府直接干预还是应通过高校系统自身的协调来应对国际环境的变化？正是这些新情况的出现成为推动总体规划出台的直接原因。

　　（4）办学经费紧张

　　20世纪50年代以后的加州公立高等教育规模急速扩张，对加州财政提出了教育经费扩张的需求。为增强高校的竞争力、提高在公立高等教育系统中的地位和社会的广泛知名度以及获得更多的教育资源和教育经费的投入，各类型院校不断提出开展科学研究、提升办学层次和办学规模的要求。不论是加州大学系统、州立大学系统还是社区学院系统，系统与系统之间经费争夺十分激烈，如州立大学、社区学院均表达了办学层次提升的强烈愿望，要求政府给予更多的经费资助。以经费争夺为目的的发展态势损害了院校之间合理有序的发展，高等教育经费得不到合理分配，常此以往无疑会加剧加州各高等教育系统之间发展的矛盾。

　　20世纪50年代之后，加州面临严重的财政危机。到1957年底，加州背负的债务总额已经高达2.7亿美元，这个数字甚至要高于上一财年度加州用于中等后教育的全部支出。John Aubrey Douglas。The California Idea and American Higher Education，1850-1960 master plan[M]。Stanford University Press，2000：246.用于办学的经费捉襟见肘。高等教育的前期投入较高、后期回报周期较长效应滞后的特征以及当时加州公立高等教育的低效率运行等等因素使得一些加州政府议员开始感到不满，对教育提出更大的质疑和批判，要求加州各大学系统提供有关课程和具体费用的信息，并依据该信息来重新评估对公立院校的拨款金额。王道余译，周满生校，美国加利福尼亚州高等教育总体规划[M]，北京：人民教育出版社，2005.加州公立高等教育发展身处更加不利的局面，其后期发展更是举步维艰。

　　4.1.2 美国加州高等教育总体规划的出台

　　面对二战后的居民入学压力、内部改革需要、外部环境压力和办学经费紧张等因素的影响，加州高等教育改革尤其是建设公立高等教育体系话题的讨论以及改革实践的一系列尝试开展得如火如荼。但在加州高等教育总体规划制订初期，加州高等教育面临着诸多的困难。一是加州高等教育体系内各系统的诉求不一且矛盾重重，如州立学院系统希望仿效加州大学系统，从州教育委员会管辖下脱离获得发展的自治权、拓展工程学专业设置和教育学博士学位授予权限、获得州政府对于科研经费的资助等马崇刚，从加州高等教育总体规划看我国高校分类定位问题[D]，西安：西北大学，2008：15-17.；社区学院系统则要求提升自身办学层次以发展四年制高等教育，扩大招生规模，要求加州大学系统减少低层次人才培养规模。二是加州高等教育管理体制出现新变化，加州立法机关加强对高等教育决策权的控制，使得加州大学系统的管理自治权受到威胁。

　　时任加州大学校长的克尔意识到要推动加州高等教育健康发展，必须要出台一份社会各界共同参与制定能满足多样化教育需求的指导性规划纲要。历经利益博弈、权衡、斗争和反复的磋商，基于共同利益（避免立法机关和政府对高等教育管理自治权的剥夺）维护的需要和在各方面（尤其是加州大学校长克尔）的共同努力下，加州高等教育改革的规划之路最终取得了成效，一份对州立学院系统提出的博士学位授予权及学术研究要求做出了妥协和退让的方案（如加州大学系统同意在某些领域与州立学院联合授予博士学位，也认可州立学院系统教师从事与教学相关的科学研究）得以制订。1960年2月1日，《加利福尼亚高等教育总体规划：1960-1975》（即1960年总体规划）（本文中简称为“1960年总体规划”或“总体规划”）在加州议会得以通过，同年的4月26日，加州州长布朗签署。自此，加州步入高等教育规划发展时代，1960年总体规划成为加州高等教育未来发展的指引性文件，为指导加州高等教育发展起了重要的作用。

　　4.1.3 美国加州高等教育总体规划的主要构成

　　1960年总体规划作为未来长时间内加州高等教育发展的规划性文件，对加州三级公立高等教育系统的改革和发展起着重要的促进作用。

　　（1）1960年初，由总体规划调查组完成并经由加州教育委员会和加州大学委员会评议通过的报告。主要内容有：(1)高等教育体系职能分层。加州大学系统（UC）是加州主要的学术研究机构，提供本科、研究生教育和专业教育，享有博士学位授予权及在法律、医学、牙医、兽医的教学管辖权；州立大学系统（CSU）提供本科、研究生教育、专业教育和教师教育，被授权进行符合教学的相关科研，可与加州大学系统联合授予博士学位；社区学院（CCC）系统提供职业指导、本科前两年教育、补偿教育以及成人非学分课程、社区服务课程、人力资源培训服务。(2)普遍性和选择性入学原则，划分招生标准。加州大学系统（UC）从高中毕业生排名前1/8（即前12.5%）中选择；州立大学系统（CSU）从高中毕业生排名前1/3（即前33.3%）中选择；社区学院系统（CCC）接纳其他任何有接受高等教育意愿的学生。同时，UC系统和CSU系统还为社区学院系统学生提供转学的机会，二者接纳转学低年级学生的百分比为40：60.(3)重申对州内公民承诺的长期免费教育政策，并要求增加对学生财政援助。(4)加州补助计划。旨在确保家庭贫困但有学习能力的学生选择（含公立和私立院校）加州高等教育机构的机会。为缓解公民对公共机构（即公立高校）需求过大的压力，加州政府设立奖项，鼓励学生参加独立高校（非公立高等教育机构）的选择，奖项限于申请加州私立院校。(5)强调分层管理。强调加州大学董事会的作用，对州立大学系统和社区学院系统分别建立相应的董事会和委员会进行管理。(6)建立高等教育协调委员会，对高等教育进行管理和协调。到了1973年，协调委员会即开始由加州高中后教育委员会取代。

　　（2）宪法修正案。1960年11月，建立一个新的加州州立大学董事会，将原有加州教育委员会管理转移到董事会管理之下。

　　（3）《多纳霍法案》及后期的一般性法规、决议。1959年，多萝西多纳霍（DorotheaDonaho）成功地向议会提供一个并发的决议，法案主要阐述加州公立三级高等教育系统的一般任务和治理结构，建立一个新的高等教育协调委员会（1973年协调委员会即开始由加州高中后教育委员会取代）进行治理，停止进一步校园建设和加州高等教育重组计划，在加州高等教育体系内建立一体化的课程和设施，以满足加州未来10年的发展需求。

　　可见，加州高等教育总体规划的出台历经了一个相当漫长的过程；加州高等教育总体规划的出台是各方共同努力和各方协商乃至妥协的结果；加州高等教育总体规划是由不同法律层次、报告层次等形式的文件组成，各个层次文件之间相互补充、相互作用，共同构成了统领加州高等教育发展的纲要性规划文件。