省域高等教育体系结构调整研究

4.4 美国加州公立高等教育体系结构调整经验借鉴的原则

　　4.4.1美国加州公立高等教育体系结构调整经验借鉴的可行性与必要性

　　（1）可行性分析

　　我国省级区域高等教育发展情形与20世纪四五十年代的美国加州存在诸多的相似之处。第一，高等教育发展历史背景具有相似性。2002年，我国高等教育毛入学率达到15%，进入了高等教育发展的大众化阶段。第二，高等教育机构间竞争混乱、定位不明的问题明显。我国高等教育存在院校升格冲动、院系发展模式趋同、发展特色化不明显等问题。第三，高等教育省域统筹为主的管理体制模式确立。历经几十年的体制改革发展后，我国逐步建立起中央与地方两级管理、以省级统筹为主的高等教育管理体制模式。王硕旺，美国《加利福尼亚州高等教育总体规划》研究[D]，保定：河北大学，2007：44.

　　（2）必要性分析

　　1960年加州高等教育总规划的颁布对于加州公立高等教育体系的构建和完善是具有里程碑意义的。加州公立高等教育体系首先满足加州社会对高等教育理想的追求，实现加州社会的“教育梦”；其次，满足加州人民平等接受高等教育的愿望；然后满足社会各行各业对高知识、高技能的精英人才的需求以及社会劳动力市场对中间型人才的需求。显然当时处于无序混乱状态的加州高等教育发展状况是无法满足上述要求的，唯有公立高等教育三级系统联合起来，以获得立法机关和人民支持的方式来满足这些需求。克拉克科尔著，王承绪译，高等教育不能回避历史[M]，杭州：浙江教育出版社，2001：146.加州的高等教育发展过程中所遇到的大部分问题是世界高等教育大众化进程中各国高等教育面临的“共性问题”，对这些问题解决的经验教训对于正处于大众化时期的我国高等教育的发展有很强的借鉴性，当然，这也正是我国学习加州经验的必要性。

　　4.4.2 美国加州与我国省级高等教育系统发展差异性分析

　　（1）公立院校与私立院校发展差异

　　公立和私立高等教育发展时间和程度上的差异性。美国的高校发展特点之一就是私立院校的发展先于公立院校的发展，公立院校的发展是在私立高校发展的基础上而来的。中国的高等教育发展是以公立高等教育为主，在公立高教基础上允许私立高校的发展。两者在公立和私立高校的发展先后顺序上存在着一定的区别，但是对于这两种具有不同特点的高等教育系统来说，都面临着同样一个问题--共存中的公立高校与私立高校的关系处理。在美国高等教育发展进程中，公立高等教育规模的日益扩大和区域分布的逐渐扩张给私立高等教育带来了极大的发展压力，私立高等教育担心会因此威胁到其自身的发展。与美国高等教育发展恰恰相反，不仅在数量还是在规模、层次上，我国公立高等教育都是优于私立高等教育的，但公立高等教育还是对私立高等教育的发展是否会扰乱正常的高等教育秩序忧心忡忡。美国公、私立高等教育经过竞争进而和谐共生的发展模式告诉我们，这种担心完全是多余的，实践证明只有当公、私立高等教育在共同的高等教育体系中相互协调、合理有序发展时，才能达到整个区域乃至国家的高等教育系统的整体优化、功能的最大发挥，实现高等教育人才培养、科学研究和社会服务的最佳效益。

　　美国的私立高等教育不仅在时间上早于公立高等教育，并且在发展上也具有很高的水平和骄人的成就，在美国高等教育史上一直扮演着十分重要的角色。而我国民办高等教育发展时间为短暂，不过几十年，且发展程度和水平总体上来说明显低于公立高等教育。

　　（2）高等教育职能定位关系差异

　　得益于加州高等教育总体规划对加州公立高等教育三级系统的合理而有效的分层定位，美国加州公立高等教育体系充分体现了规模、质量、结构与效益相统一的原则。一般来说，规模发展是高等教育大众化进程中的必然要求，但这又会遭遇高等教育资源有限性约束，这是一般的规律。那么在数量（规模）和质量的关系处理上，加州高等教育提倡的是量力而行原则下的规模化发展，坚持实事求是的发展态度，即在依循高等教育自身发展规律和实现教育资源优化配置基础上，各级高等教育系统坚守自身发展层次和规模。美国加州高等教育发展过程中，同样面临着各高等教育系统之间在升格冲动、规模扩张、办学层次上移等问题上的尖锐矛盾，尤其是加州州立学院与加州大学之间的矛盾更是愈演愈烈，如加州州立学院要求升格并扩大专业设置及招生规模，这在一定程度上侵害了加州大学系统的利益；初级学院与加州州立学院之间的矛盾则主要体现在初级学院要求将两年制学院办成四年制大学，提升其办学水平和层次，能提供学士学位水平的高等教育。按照1960年加州总体规划要求，各高等教育系统都必须在办学职能、层次和规模上各安其位，以实现总量有限情况下教育资源的有效配置及教育产出最大的战略目标，体现了“量力而行”发展原则，既遵循高等教育发展规律，又根据经济发展需要调整以迎合社会多样化需求，实现高等教育对社会责任的担当。

　　（3）高等教育之间竞争关系差异

　　除了明确的职能分工，加州高等教育体系独特之处还表现在“共同但有区别”以及“区别但有合作”的理念。何振海，美国加利福尼亚州公立高等教育系统化发展研究[D]，河北大学，2008：129.加州政府和社会要求加州高等教育在提供普遍入学基础上实现质量优异，这成为加州公立高等教育体系共同的目标。

　　总体规划明确规定不同院校承担不同的具体职责，满足社会对高等教育多样化需求。这种区别化发展模式并未限制和阻碍加州公立高等教育的发展，恰恰促进了不同类型高校发展各自的办学特色，致力于各自的培养目标，最终形成低、中、高三个人才培养层级梯队，向加州社会提供层次合理、质量优异的人才，为加州经济的腾飞提供了有力的人才条件。另一方面，各类院校的发展并未因差异化而封闭各自系统，三个层级之间是相互合作、相互衔接的有机共同体。例如，加州州立大学与加州大学可以在某些学科联合授予博士学位，社区学院为实现系统内学生进一步深造而具有的向加州大学系统和加州州立大学系统转学的功能，极大地加强了三级系统之间的合作联系。美国加州公立高等教育体系要求：处于同一层级内高校之间进行竞争，不同层级高校间进行合作，避免了各级各类高校无序竞争，促进了各级各类高校的合作共赢。为区域内高等教育体系内高校间竞争合作关系的处理提供了政策的指导的美国加州高等教育总体规划，给我国高等教育发展提供了很好的借鉴：一方面，对于高等教育系统内各级各类高校之间的竞争，不能完全依赖市场，市场失灵的原理在这儿同样是适用的，因此需要政府运用宏观的规划纲要统一指导，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的出台，为高等教育发展明确了发展目标；另一方面，高等教育各级系统也不能完全固步自封、封闭发展，需要在规划纲要的宏观调控下增强系统间相互的竞争以激发活力、合作以增大合力。

　　（4）高等教育经费来源差异

　　拥有充足的经费是高等教育发展壮大的基本前提。与美国私立高等教育不同，加州公立高等教育，除公立高校自身通过多种渠道争取教育经费，如科研项目经费、学校管理者向社会筹资、校友捐资等以外，政府大力的财政支持是办学经费的主要来源。相比较而言，我国高等教育投资以国家政府的投入为主，高校的社会筹资较少，筹资方式较为单一，市场在高等教育筹资上作用较小。

　　然而，尽管政府对公立高等教育不遗余力地给予支持，但政府的财力总是有限的，因此如何用好分配到高等教育中的经费，提高资源使用效率，实现教育资源投资利益最大化，就成了教育投资者关注的焦点之一。美国加州政府高等教育经费投放模式比较好地解决了上述问题，实现了资源的优化配置，迎合了加州社会经济发展需要，迎合了世界发展的潮流和趋势，为加州高等教育的发展做出了很大贡献。在政府对公立高等教育经费投入这点上，我国高等教育与美国加州高等教育并无二致，但在如何投放，即高等教育经费占政府财力的比例上、高等教育经费在各级各类高等教育之间的分配比例上以及各级各类高校对经费的使用上、政府或社会的监管上，我国公立高等教育还是有很多地方可以从加州公立高等教育体系中得到启示。

　　（5）高等教育民主与公平差异

　　加州高等教育总体规划确立普遍入学与选择入学相结合的原则雷敏，分层视野下的高等教育体系-以美国加州大学系统为例[J]，高教探索，2007（3）：21.，加州公立高等教育体系内三级系统按照总体规划确立的招生录取标准进行招生。加州大学系统录取学习成绩排名前12.5%的加州高中毕业学生，州立学院录取学习成绩排名前33.3%的加州高中毕业学生，社区学院招生范围则是涵盖其他所有合格的高中毕业生。其次，加州公民免缴学费，这是对加州长期以来教育承诺的兑现。1960年之后，即便加州政府财政经费预算紧张，加州大学和州立学院还是为每位提出入学申请且符合条件的高中毕业生提供入学的机会，社区学院也为所有的高中毕业生及有继续深造学习意愿的成年人提供入学机会。再次，改革已有的“加州奖学金计划”，奖学金覆盖选择私立高校的加州学生，保证任何贫困或优秀的学生能在自己选择私立或公立高校中的任何一所加州高校进行学习，平衡私立高校和公立高校之间招生，维护教育公平。

　　浸染着浓厚的美国加州民主文化思想的加州高等教育总体规划的实施，满足了加州公民对教育的需求，扩大了高等教育的入学率，很好地促进了高等教育大众化向普及化转化。克拉克科尔曾这样描述1960年总体规划：“1960年我们试图做什么？首先，我们面临着一个巨大的浪潮……无论这次巨大的浪潮有多汹涌，我们都会为每一个高中毕业或者拥有其他获得认可的同等学历的年轻人在高等教育中找到一个位置，如果他们高中毕业或者拥有其他方面的资格，高等教育中都会有一个位置在等着他们。这是我们最初也是最基本的承诺。我敢说这是美国历史上，也是世界历史上首次做出这样的承诺--一个州或者一个国家许诺为每一个高中毕业生或者拥有同等学历的学生在高等教育系统中预留一个位置。这是一个巨大的教育承诺，也是总体规划制订的基础。”[美]克拉克克尔，高等教育不能回避的历史〔M〕，杭州：浙江教育出版社，2001：137.

　　（6）政府管理与高校自治发展差异

　　美国著名高等教育学家赫钦斯认为：“失去了自治，高等教育就失去了精华。”[美]约翰S。布鲁贝克著，王承绪等译，高等教育哲学[M]，浙江教育出版社，2002：31.同时黑瑟林顿也说过：“传统的高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的。”[美]约翰S。布鲁贝克著，王承绪等译，高等教育哲学[M]，浙江教育出版社，2002：31.随着经济社会的发展，高等教育发展的社会、经济、文化功能带来的重要性更多地被认知，各国政府普遍加强了对教育的控制；另一方面，高等教育的发展越来越与政府支持紧密联系。王硕旺，美国《加利福尼亚州高等教育总体规划》研究[D]，保定：河北大学，2007：40-41.然而，政府的支持和关注也会引发高等教育机构与政府机构之间权力和利益的边界冲突的问题。实际上，正是如何处理和协调政府管理与高校自治（权力边界）这一矛盾成了区分各国高等教育管理体制模式的关键，直接影响着各国高等教育的发展。加州高等教育总体规划在二者关系上的处理方式成就了加州公立高等教育管理体制独特模式，产生了极佳的效果，成为各国纷纷效仿的对象。

　　美国加州高等教育总体规划制订的过程是加州公立高等教育体系内部诸系统（主体要素）间利益博弈和协调的过程，加州政府和立法机关主要是以类似于“第三方”的身份承担组织协调工作，提供一系列相应的服务，并给予必要的监督。对于加州政府和立法机关与公立高等教育之间关系可描述为伙伴关系杨晓波，责任与自治：美国公立高校和政府的关系，高等教育研究，2003（3）：102-106.，双方遵守一定的原则，共同合作，为学生及其他需求者提供中等后教育服务。州政府和立法机关，一是通过立法和财政资助这两种宏观调控手段；二是通过中间机构参与高教系统协调管理。高度自治的公共托管系统--加州大学董事会、加州州立学院托管理事会以及社区学院--具体协调管理着各自系统的高校之间的关系，这是在美国其他任何州都是没有的。参与总体规划制订者也是由高等教育系统来委任，政府机关或立法机关不直接干预对加州高等教育需求调查的人员任命。

　　州政府对高等教育管理仅限于宏观层面，以服务的理念取代了强势的行政手段。首先是在法治层面，立法机关通过法律高度稳固了高等教育系统之间所达成的各项协定，维护高等教育系统的平衡，尽力避免碰及公立高等教育机构办学的自治权。其次是财政资助方面，加州政府始终不遗余力致力于高等教育事业发展，加大对加州公立高等教育的财政支持。自1959-1960年度，州政府划拨给高等教育事业的经费总额高达2.39亿美元，约占州政府总预算的11%。即使在1933年经济大萧条时期，加州宪法修正案第十三条第十五节中仍明确规定：州税收及其他各类州政府收入，应首先从中预留出州政府用于支持公立学校系统和州立大学的资金。王硕旺，美国《加利福尼亚州高等教育总体规划》研究[D]，保定：河北大学，2007：41.三是诸多的中间机构--1932年州教育协调理事会、1946年联络委员会、1960年高等教育协调理事会、1974年加州中学后教育委员会、1999年教育总体规划开发联合委员会等--具体协调管理着各高等教育机构之间的关系，州政府则是通过参与中间机构的协调管理来加以宏观引导。

　　任何国家高等教育自治发展都不是自动获得，而是不断通过斗争，相关利益进行协调争取而来的。周爱珍，加州高等教育总体规划对黑龙江高教强省的启示[D]，哈尔滨：黑龙江大学，2010：19-20.正是加州公立高等教育对自治管理的不懈追求，政府立法机构等在立法上给予高等教育自治发展的制度和法律保障，加州政府宏观上的间接引导和高等教育系统之间的协商、斗争、妥协、协调，才有加州高等教育的繁荣。

　　我国政治制度与美国还是存在着显著的差异，尤其在高等教育管理体制上区别明显。美国的高等教育管理是具有中央与地方分权式管理特征的，州在高等教育管理中有较强的自治权，联邦政府对各州高等教育并不具有直接的管理权限；我国高等教育管理体制虽历经多次改革，已发生重大的变化，但是中央集权式的管理模式仍然没有得到根本性的改变，在高等教育决策中更是如此，地方（省域）高等教育统筹管理权真正落实到位还有很长一段路要走。

　　（7）高等教育所处发展环境差异

　　依据系统论思想，任何社会的高等教育系统都是整个社会系统当中的一个子系统，这个社会系统就是高等教育系统发展的环境。高等教育系统的发展既受环境影响，同时又对环境具有能动作用，并不是孤立地存在的，也就是所谓的系统环境适应性特征。也就是说，高等教育系统首先必须依环境而为，根据环境的要求做出系统结构调整；其次，系统的环境适应性并不是完全被动的，通过结构调整功能优化而具有对环境的能动作用，在特定条件下还可能引导环境的发展。具体说，要对系统环境进行机遇与挑战的分析和对系统进行优势与劣势的探究，抢抓机遇、顶住压力，发挥优势、规避劣势（所谓扬长避短）。抢抓机遇、顶住压力就是对发展方向进行确立与调整；发挥优势、规避劣势（所谓扬长避短）就是资源重新优化配置、各要素关系（结构）重新调整、机构（功能承担）重组。这是从高等教育系统与其所有外部之间的关系而言的。但如果从高等教育系统与共属的大系统中的其他子系统之间的关系而言，高等教育系统还和社会大系统中的其他子系统相互作用，并进行物质、信息、能量交换，这就是所谓的联系性和层次性。因而，高等教育系统发展具有的环境依赖性，就决定着高等教育的发展不能自我封闭，需要在良好的社会大环境下，充分利用社会资源进行发展。高等教育系统与环境之间关系，较为突出的是政府与高等教育两大系统间的沟通交流，政府应加强对大学的资金支持，从宏观上扶持高等教育的发展；另一方面，高教系统通过获得政府财政资助，不断提升自身的办学实力，当然高等教育发展还应坚持自我的大学精神。

　　加州公立高等教育很好地结合当时的国际国内形势，成为社会大舞台当中令人瞩目的亮点，担负起社会所赋予的高等教育责任。

　　另外，在发展水平上，我国高等教育进入大众化阶段较晚，并在未来长期时间内会处于大众化发展时期；公立高等教育体系构建过程也正处于高等教育大众化时期，但是相比而言，当时加州的教育发展水平显然要高于当前的我国。即使是同处大众化发展时期内的高等教育也具有发展水平和阶段性的特征，因此我国省域高等教育与加州高等教育二者在发展层次上还是有很大的区别。

　　我国省域高等教育发展与加州高等教育发展相似性特征为我们的借鉴提供了可能性；差异性特征则意味着必须结合我国国情、政策法制背景及高等教育实际发展状况，借鉴加州高等教育的成功经验，选择适合我国省域高等教育发展的策略和方式，走出我国省域高等教育本土化发展特色之路。

　　4.4.3 美国加州公立高等教育体系结构调整经验借鉴的原则

　　（1）结合中国文化背景

　　任何事物（理论或模式）的产生与发展都不会是凭空的，而是有一定源发性，即总能从历史中或其他领域（国家、区域、领域）找到其延续或学习借鉴的痕迹，但这仅仅是开始，因为后期进一步发展中会通过不断的变革，既实现延续性发展，也会在后期发展中注重地方化特征、民族文化性特征，进而不断焕发出生命力，各国高等教育发展模式也不例外。作为美国公立高等教育的典型代表，美国加州公立高等教育体系也是起始于借鉴学习欧洲高等教育发展模式，历经多次本土化改造而最终形成。正如哈佛大学第21任校长艾略特所说：“美国的高等教育体系至今仍不是从自己深厚的文化土壤中成长起来的。它必须有自己的根，不能直接从英国、法国或者德国移植过来……美国的大学应该根源于美国的社会和政治传统。”转引自：陈超，大众化前后美国高等教育体系的构建--经验及对我们的启示[J]，广西大学学报（哲学社会科学版），2002（6）：89-94.在实现我国高等教育现代化发展、国际化发展同时，必须高度重视我国文化特征。

　　顺利完成高等教育大众化任务、实现我国由高等教育大国向高等教育强国转变是我国高等教育的未来发展目标。毋庸置疑，为了实现这一目标，改革我国高等教育是必由之路。在改革过程中，他国先进经验的借鉴又不失为赶超的高效路径，然而借鉴成功与否受制于各种因素，其中就包括本土文化的适应。美国加州高等教育发展积累了很多值得其他国家借鉴的成功经验，比如层次清晰的三级高等教育系统、高等教育民主化进程、州级管理模式、高等教育与市场化需求相协调等。需要坚持加州经验与本土文化的结合，反对生搬硬套、搬来即用。

　　高等教育本身就是各国社会文化的一个重要组成部分，文化的传承重任相当部分有赖于高等教育来承担。学习和借鉴他国高等教育发展的重要经验，必然涉及探索符合本国国情和文化特色的高等教育发展道路。正如阿什比所说：“大学的进化很像有机体的进化，是通过持续不断的小改革来完成的，大规模的突变往往会导致毁灭，大学的变革必须以固有的传统为基础。”[英]阿什比著，滕大春等译，科技发达时代的大学教育[M]，北京：人民教育出版社，1983.20.因此，在借鉴美国加州公立高等教育发展的成功经验的过程中，既要认清我国高等教育发展时代特征和面临的问题，还要结合我国政治、经济、文化等特征，力求高等教育改革有成效。陈超，大众化前后美国高等教育体系的建构--经验及对我们的启示[J]，广西大学学报，2002（3）：93.

　　（2）迎合高等教育大众化特征

　　高等教育大众化最明显的特征是需求的多样化，即社会经济发展对多样性、多元化人才产生更大的需求。高等教育进入大众化发展水平，需要处理好实用性人才、专业性人才、学术性人才的培养。潘懋元，吴玫，高等学校分类与定位问题[J]，复旦教育论坛，2003（3）：7.加州公立高等教育系统中，在人才培养层次上包含精英性人才的培养、专业性人才的培养和职业技能型人才的培养。精英性人才的培养是为社会输送学术型、研究型的人才，这类人才由具有高度选择性的加州大学系统进行培养，在招生比例上占据整个公立高等教育系统的12.5%；专业性人才的培养主要是为社会提供行业专门性人才，主要采用的是四年制本科教育培养形式，该类人才的培养机构是具有一定选择性的州立大学系统，招收学生主要是高中毕业生排名的前33.3%；职业技能性人才的培养主要是为社会提供各行各业技术性操作性人才，主要是由具有非选择性的高等教育机构--社区学院承担，招收有资格进入高等教育学府进行学习的高中毕业生。约翰奥伯利道格拉斯著，周作宇等译，加利福尼亚思想与美国高等教育1850-1960年的总体规划[M]，北京：教育科学出版社，2008：54.从社区学院招收的学生比重来看，社区学院成为加州大众化发展阶段最坚实的组织机构。从系统论角度来看，加州公立高等教育体系较好地协调了高等教育大众化进程中精英教育和大众化教育之间的矛盾关系。在加州公立高等教育体系中既有一流的研究型大学，又包含满足社会普遍需求的教学型大学，人才培养机构的层次具有明晰化、阶梯化特点。

　　加州公立高等教育体系，首先是协调好了精英教育和大众教育关系，人才培养各层次分层和侧重鲜明，始终确保各层次有一定的招生比重，鼓励和支持处于基础层次的社区学院系统发展。其次，在人才分层上以技术为主导，注重市场在专业和学科选择上的作用，强调资源合理配置下实用学科和非实用学科的选择。我国在传统上形成了“文凭主导”的衡量模式，各个不同层次高校不能准确定位、盲目升格，同时也导致一些专科性院校生源数量下降，在招生上遭到压缩和减少，金浪，高等教育大众化的百年寻根[N]，中国教育报，2008-6-12（8），过早地提升高等教育体系中的层级，将高等教育的基础层级人为地定位在本科层次人才的培养上，这既违背了高等教育发展的基本规律，不利于高等教育的健康发展，培养出的人才也不符合我国各地经济结构和产业结构对人才层次和类别的要求。再次，美国加州的公立和私立高等教育都处于较高发展水平。其中，加州私立高等教育发展建制较为成熟，私立高等院校拥有较为丰富的教育资源，能够为社会提供非常优良的精英化教育资源。相对而言，在我国，公立高校占据着决定性主导优势，民办高校在发展水平和层次上明显不高，竞争力也不强，因此，要实现大众化时期我国高等教育健康发展目标，就需正确认清高等教育发展现状，不断完善高等教育体系尤其是公立高等教育体系的结构，以实现高等教育规模化和多样化发展。

　　（3）坚持教育民主原则

　　三级高等教育系统的建立是加州公立高等教育体系突出的特征，三级系统在职能分层、功能定位上都具有明晰的标准，系统与系统之间分工明确、互不“越界”；各系统则专注于本层次系统的发展，系统内各高校之间相互竞争，突出特色，力争在本层次中获得优越性发展；三级系统涵盖了高层次研究型人才培养、高级专门人才培养以及职业技能型人才培养，且三层次系统之间是开放性、竞争合作性的关系。加州高等教育总体规划承诺对本州内的公民实施免费入学，实施奖助学金制度，向来自贫困家庭的学生提供必要的补助以助其顺利完成学业，大大地推进了加州教育民主化发展进程。学生入学上的普遍入学和选择入学的分流性招录政策，极大地满足了不同层次人才培养要求。普遍入学的政策促进了更多的人能够接受高等教育，也使得公立高等教育发展适应多样化的高等教育需求。普遍入学是加州公立高等教育在发展中经立法通过，以报告形式呈现的教育政策，不论是从教育的形式上还是教育的政策上，都充分体现了教育的民主性原则。

　　社区学院的转学机制是一项充分显现出教育过程公平性和教育民主化的举措。学生入学时根据各自的情况，选择性入学节省了教育经费；转学又为那些具有创新性、研究性特质的人才给予深造通道，实现了整体与局部利益的完好结合，兼顾了教育的效率与公平，有效地协调高等教育精英化、大众化和普及化发展的多元性矛盾。万秀兰，美国社区学院的转学教育[J]，比较教育研究，2004（3）：81.高等教育的普及化和卓越化有机结合，体现了对人及其发展要求的尊重，充分考虑学生的个体差异性。