省域高等教育体系结构调整研究

4.5 美国加州公立高等教育体系结构调整的经验启示

　　4.5.1 加州公立高等教育体系发展的规划思路

　　（1）规划理念

　　规划，就是个人或组织制订的比较全面长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的考量，是基于现实发展问题、未来发展需求预测调查等而制定设计出来的未来整套行动的方案，是总体目标确定以后的实施总体目标的行动计划和重要手段。规划具有时间延续性、内容广泛而多样化特征，层次上包含国家层面、区域层面以及组织层面的规划，类型上包含经济社会发展综合性和教育、科技等行业性的规划等。

　　加州高等教育总体规划是加州高等教育发展的纲要性文件，并不是一蹴而就的，是经历长时间的摸索和磋商，形成前期的若干报告和文件规划而来的。可见，规划在加州高等教育发展中起了十分关键的作用。加州高等教育总体规划的制订和实施给出了高等教育的发展应具有科学性的规划理念的启示，为我国当前高等教育的发展提供了可资借鉴的经验。

　　在我国高等教育发展的各个不同时期，也出台过若干诸如规定、决定、纲要、实施意见、法律以及规划纲要等形式的文件，指导高等教育的改革和发展。早在1958年，中共中央、国务院颁布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，提出中央集权和地方分权相结合的教育管理体制。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》要求高等教育应该依据经济、社会和科技发展需要而调整和改革。1993年的《中国教育改革和发展纲要》指出高等教育要坚持走内涵式发展道路，提高办学效益；深化高教体制改革，逐步建立中央政府宏观规划指导下，对地方高等教育简政放权，扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和统筹权。1994年，《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出，不同层次院校明确发展重点，办出特色；发挥高校在科技上重要作用；深入贯彻中央和地方两级管理，建立省级政府为主的管理体制。1998年，《中华人民共和国高等教育法》提出依据经济社会发展制订高等教育规划，推进教育改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育质量和效益。新世界数字出版网，中华人民共和国教育史[EB/OL]。http：//www。nwp。cn/book/720_34418.shtml。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（简称《教育规划纲要》）是近年最为全面的体现我国高等教育规划的重要思想和最为全面重视教育规划理念的教育改革文件，进一步强调了高等教育的统筹规划改革方向。经过广泛调研和论证，并向全社会公开征求意见，力求将民众愿望与教育规律结合、立足国情与国外经验借鉴结合是《教育规划纲要》区别于以往历次制订的教育规划最大的特点之一，反映了我国教育规划重要的进步和变革。该规划贯彻现代国民教育体系、终身教育体系建立的理念，明确未来一定时期内教育发展的方向，提出了全面提高高等教育的质量，充分发挥教育的功能；优化高等教育结构，鼓励高校办出特色。中华人民共和国教育部，国家中长期教育改革和发展教育规划纲要（2010-2020年）》工作小组办公室负责人答记者问[EB/OL]。http：//www。moe。edu。cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s271/201101/114581.html。与此同时，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的引导和中央政府的要求下，各地政府（主要是省自治区直辖市一级政府，有些地方设区市也有相应动作）结合本地经济社会发展需求，均制订了各省市区域的高等教育规划，这表明我国在高等教育发展上已经重视规划对高等教育引导作用以及对省级区域高等教育结构体系的优化。2011年，胡锦涛总书记在清华大学百年校庆大会上的重要讲话中提到，我国虽已建立世界上规模最大的高等教育体系，但高等教育还未能适应经济社会发展要求及人民接受高等教育的要求，因而还需提高高等教育质量。新华网，胡锦涛在清华大学百年校庆大会上的重要讲话[EB/OL]。http：//www。bj。xinhuanet。com/bjpd_sdzx/2011-04/25/content_22604972_1.htm。为进一步落实胡锦涛总书记的重要讲话精神和纲要规划的要求，并将之转化为具体的政策和举措，2012年教育部又出台了《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》（俗称“高教30条”）（2012年3月16日教高〔2012〕4号），意见提出要提高教育质量，则需转变高等教育发展方式，促进规模稳定、结构优化、特色强化等。

　　纵观我国高等教育发展历程，可以发现，在不同的历史时期，为解决特定时期内高等教育发展问题而出台的有关高等教育政策文件，对高等教育发展曾经起着十分重要的引导作用；这些以多种形式出台的高等教育政策文件均强调教育优先发展的战略地位和教育规划的战略意义，这充分说明了我国高等教育的改革与发展也是离不开长期规划的引导。

　　我国高等教育发展的历史和加州公立高等教育总体规划的成功经验均已证明科学规划在教育发展中的至关重要的作用。规划作用发挥取决于规划理念、规划制定和规划执行三个方面的相辅相成、互为保证，规划理念需要深入人心进而得到贯彻、规划的制订必须科学而合理、规划的执行落实又是保障。我国省级区域高等教育的发展同样需要科学的规划制订和很好的规划执行，明确未来一定时期内高等教育发展方向、思路及目标，强化规划对省级区域高等教育发展的指导作用。

　　（2）顺应内外部发展规律

　　高等教育有着自身的发展规律，着力构建多层次、多类型的高等教育体系，优化高等教育体系结构功能，实现快速健康发展；在充分遵循自身发展规律同时，应将高等教育发展置于整个社会系统之中，遵循教育外部规律，因为高等教育它并不是孤立存在，是与社会大系统密不可分的。何晓雷，美国高等教育多元化研究[A]，教育理念创新与建设高等教育强国-2010年高等教育国际论坛论文集[C]，江苏南京，2010：372.高等教育发展水平和程度总是会受到一定的经济、政治和文化等外部环境的影响，应顺应经济、社会、文化等方面的变化适时做出调整，为区域经济发展服务功能。

　　20世纪20年代至50年代期间，加州高等教育处在大众化发展阶段，为适应社会经济发展需要以及满足人们不断激增的高等教育需求，加州高等教育总体规划孕育而成，及时地扩大高等教育规模，顺应了高等教育大众化发展规律。自1999年我国高等教育扩招以来，高等教育在校人数不断递增，到了2002年我国高等教育毛入学率达到15%，2003年达到17%，2003年高等教育在校生数达到1900万新华网，胡锦涛在清华大学百年校庆大会上的重要讲话，我国成了世界高等教育大国。在高等教育快速发展时期，如何实现高等教育的科学健康发展成为一个重要的议题。近年来，我国政府高度关注高等教育发展，出台了若干政策及规划，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，提出了高等教育在入学规模、在校生规模及毛入学上的发展目标。我国将长期处于高等教育大众化发展时期，如何借鉴加州大众化时期经验，进行高等教育改革显得尤为重要。

　　（3）立法参与民主商议结合

　　社会管理上法律方法与行政方法运用的效果是有较大差异的。行政方法是指依靠行政机构和领导者的权威，通过行政组织系统，采用命令、指示、规定、指令性计划、制定规章制度等行政手段，对管理对象发生影响和进行控制的管理方法，行政方法以权威和服从为基本原则。法律方法是运用法律规范及类似法律规范性质的各种行为规则进行管理，即人们常讲的“法治”。行政方法具有权威性、强制性和针对性等特点，但也存在一定的局限性，比如它受到领导者水平的影响，易产生随意性、主观性。因权力集中，管理层次较多，信息传递迟缓或失真，以及垂直指挥，横向沟通困难，又因低层次领导主要听命于高层领导，易造成下一级领导有职、少权、无责的现象。相比较而言，法律方法在管理中的作用表现在：(1)保证必要的秩序，使各个系统都明确自己的职责、权利、义务，互相沟通；(2)调节各种管理因素之间的关系，即用法律规范调节各种组织及其各个下属构成单位之间的纵向和横向的关系；(3)使管理系统具有一定稳定性等方面存在明显优势。

　　不可否认，美国是当今世界各国中法制较为完善的国家，地方自治管理传统和民主氛围浓厚，加州高等教育总体规划制订是采取的是“自下而上”模式，政府、立法机构和高等教育系统间坚持协商与合作原则。加州立法机构始终扮演着积极的参与者和组织者的角色，或是提供资金的支付，或是通过立法成立协调组织机构，或通过立法联合委员会积极参与规划的制订；而教育内部各成员则是相互协调，通过契约促进有利于各方利益的规划。李政云，美国加州教育总体规划演进分析[J]，高等教育研究，2005（11）：101.立法积极参与以及高等教育系统民主协商是加州高等教育总体规划的成功制订、能较充分体现各方利益和意愿而得到严格执行的密钥，也是加州公立高等教育体系的构建、逐步完善以及产生良好效果的前提和保证。

　　长期受计划经济体制的影响，我国高等教育行政管理色彩仍很强，教育行政管理部门管得过多管得过死的现象仍然十分普遍和严重，而且有与当前我国改革大势背道而驰之势。教育法规、规划等文件也多是采用单一的“由上而下”法规政策出台模式，这种与政府高度集权紧密相连的管理模式，显然落后于当今时代，弊端十分明显，“上有政策、下有对策”的消极执行理念严重影响政策执行力度和效度。教育民主与教育管理法制化进程的加快，成为高等教育发展的必然趋势。立法本身就是各方参与、协商和契约的一个过程，通过立法制订规划，加之教育主体积极参与，不仅能制订出具有法律和实践效率的规划，同时还能保证公平性。加州自下而上的规划路线、高校到政府的政策方式将有利于制订科学性的规划刘小强，美国加州1960年高等教育总体规划：一个成功范例[J]，清华大学教育研究，2006，27（2）：101.、增强高校的责任感和高校间的竞争和合作，激发高校的办学热情，为高校管理注入了活力。近年来我国对于教育事业的政策有了很大的进步，在规划纲要制订中集思广益，公开征求意见，结合社会各方建议，实践上已经不断向民主法治化社会迈进。

　　（4）利益平衡

　　“加州高等教育总体规划是一个多方利益协调与权衡的过程和结果。”李政云，美国加州教育总体规划演进分析[J]，高等教育研究，2005（11）：97-102.整个总体规划制订过程中始终坚持“共同协商”、“利益协调”的规划理念。协商、对话、妥协让步，最终实现高等教育发展的共同目标价值，开创了合作机制形式的规划之路，增加各方利益主体之间的理解和协商，解决相互间的矛盾，增强各方的利益，实现了1+1>2的系统整体性效果，强调的是一种协调模式而不仅仅是相互间制约和限制，既有制约和限制又有妥协与让步。

　　加州政府与高等教育体系之间关系表现为州政府宏观管理下高等教育体系的自治管理。州政府通过立法和财政资助形式管理高等教育，以第三方身份积极参与和组织协调工作，不会直接干预高等教育事务，更不会触及高等教育学术自治权。王硕旺，美国《加利福尼亚州高等教育总体规划》研究[D]，保定：河北大学，2007：40-41.这种分权式管理模式不仅维护政府对高等教育的宏观管理和指导，同时还有利于维持与高教系统的和谐稳固关系。加州公立高等教育体系内部各级系统间的利益权衡，则是通过它们相互间不断的协商、利益合理分配来实现的。如加州大学系统与州立大学系统之间曾经围绕博士学位授予权、低层次人才培养和招生等问题上展开过激烈的争论，最终加州大学系统做出巨大的让步，州立大学层次得以提升，利益重新分配达成共识。经协商，社区学院系统与其他两大系统在职能划分、招生等问题上也达成明晰的标准，并建立社区学院转学制度。同时，中间协调机构的建立也是加州公立高等教育体系的一大特色，如1932年的州教育协调理事会、1946年联络委员会和1960年高等教育协调理事会等，这些中间机构组织有效地缓解了政府与高等教育系统之间的矛盾，避免了政府、立法机构与高等教育系统之间在管理与被管理问题上的“硬碰硬”，既维护了高等教育发展规律所需要的办学自主权，又实现了政府立法机构对高等教育系统的有效管理目标；既不是高等教育管理部门的过分“强势”而使得高等教育办学部门因自主权不够而缺失办学积极性，又不是高等教育办学部门过分强调“自主”而使得各高等教育办学机构陷入各自为政无序竞争的“混乱”局面。

　　我国高等教育在处理多方相涉主体利益时，相对于管理者和评价者来说，往往办学者权责利方面没有得到充分考虑，这与我国高度集中式高等教育管理体制是相关的。政府和高校之间更多的是一种管理与被管理模式，周建民，陈令霞，我国政府与大学关系研究之评析[J]，东北大学学报，2006（2）：137-138.政府决定大学基本制度，如对校级领导的任命，通过党组织部门实现对校级领导的管理；在高校招生方面，政府通过招生指标直接调节控制。另外，对于高等教育系统内部而言，各系统发展职能不明晰、目标不明确、定位不准确，往往是偏向追求高层次水平大学的建设和发展，忽视自身历史传统、资源特色，盲目升格，周满生，避免高校重复建设和无序竞争[N]，中国教育报，2006-01-06（6），未能实现各高等教育系统间的权责利权衡。要解决诸如此类问题时，加州的公立高等教育发展为我国提供了可资借鉴的成功范例。

　　（5）问题导向

　　问题导向就是形成问题意识，以解决问题为方向，将问题融入工作过程中，边实践边反思边研究，直至收到实效。首先是问题的提出。问题的提出是考量能否带着思考对自己的行为进行理性分析的判断依据，是制约能否向纵深发展的重要因素。问题是不断发展的动力，在问题的驱动下，才会主动去思考。其次是广泛的调查研究。认真审视自己的行为，深思熟虑，在“问题--实践--问题”的循环体验中，产生解决问题的成就感。再次是危机意识的产生。问题解决越深入，危机意识也越发强烈，危机意识是形成问题意识的催化剂。要实现超越获得更大的成就感，就必须发现并解决问题。

　　加州高等教育总体规划制订之初，加州公立高等教育处于十分“混乱”（Unrest）的局面，在教育财政经费的分配、各级系统间的协调和沟通、职能划分、院校定位、高等教育的数量与质量关系处理等领域面临诸多的矛盾和问题。在这个重大挑战面前，总体规划总设计师克拉克克尔（Clark Kerr），毅然决定筹划总体规划，坚持注重问题解决导向的思路，“抓住和引导了历史”并创造了历史。Clark Kerr。Higher Education Cannot Escape History-Issues for the Twenty-first Century[M]。State University of New York Press，1994：121.坚持问题导向的“现实”做法很好地解决了当时加州高等教育界面临的诸多矛盾和问题。

　　更为难能可贵的是，在随后的为落实高等教育总体规划的实施所进行的监督和评估以及修订和完善等工作均很好地坚持了问题导向的原则。20世纪60年代中期开展对总体规划相关条款的检查，并提出必要的新条款和需完善的条款；20世纪70年代初扩宽对总体规划的检查，涉及高等教育理事会改组、董事会成员任期、公平入学等问题；20世纪80年代末评估检查，包含对社区学院转学制度、高等教育系统与其他教育系统合作机制等；20世纪90年代面对经济衰退危机，成立加州各高教系统财政工作组，对加州高等教育财政提出建议等等。李政云，美国加州教育总体规划演进分析[J]，高等教育研究，2005（11）：101.问题导向思路一直没有改变。加州高等教育总体规划这种以问题解决为导向的实用性规划方式很值得我国高等教育改革借鉴。

　　总体而言，我国高等教育改革的问题导向意识还是显得相对较为滞后。在政策和规划制订前，对现存经济、社会和人口等因素调研不够详尽，对未来高等教育服务经济社会发展缺乏科学的预测；在政策规划的实施过程中，往往与预期的效果有差异，具体的政策和规划实施过程中监督力度不够，评价主体单一，种种因素的叠加从而影响了高等教育政策和规划的实效性，不利于高等教育的科学可持续健康发展。

　　问题导向体现的是坚持实事求是、求真务实的思想方法。“改革由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。”各省（直辖市、自治区）高等教育各有各的具体问题，应分清轻重缓急、先后主次，承认问题、直面问题、解决问题，有步骤、有重点地推进改革。既要准确把握发展的阶段性特征，抓住影响发展稳定的主要矛盾，又要注意解决最直接的现实问题，以问题为导向，以解决大小问题为切入点。我国各地高等教育要达到改革的预期目标，首先要从制订科学合理的规划开始，坚持问题解决主义的改革思路，将规划理念充分贯彻落实到各省（直辖市、自治区）的高等教育发展改革之中，形成一个决策--实施--反馈--再决策的良性循环规划系统，根据各区域政策规划实施情况和面临新问题，进而改革和调整高等教育的政策和规划，以更好地指导高等教育改革。

　　4.5.2 州级统筹下的管理体制结构

　　美国是具有地方自治传统的国家，高等教育发展最为鲜明的特色在于公立高等教育发展的州级结构模式，州级管理模式的实质在于高等教育管理体制的地方分权及对州内高等教育的统筹管理，美国加州是美国州级高等教育管理模式典型代表之一。美国加州公立高等教育管理体制结构实际上体现在三个层面的管理关系上。首先是州政府与联邦政府在高等教育管理权限上的分权，即地方自治。美国高等教育的实际管理权限在州级政府，联邦政府与州政府两者之间并不是管理与被管理的关系，更多的是合作关系，加州公立高等教育体系也是如此。其次是加州公立高等教育体系与州政府等高等教育主管部门之间的分权。加州各高校享有相对较高的办学自主权，有权管理内部发展事务，政府只是通过立法和财政等间接方式管理高校，加州政府及立法等相应机构在整个高等教育体系中担负资金提供和管理服务职责。三是加州公立高等教育体系与三级系统之间、各级系统与本系统内的高校间以及某一系统内高校间的关系；加州公立高等教育体系建立了三级系统之间关系协调机构--高等教育协调理事会，三级系统也均有自己的协调性质的管理机构，协调系统内高校之间的关系。通体来说，三级系统之间是分工合作的关系，同一系统内高校间是竞争发展的关系，三级高等教育系统之间相互竞争与合作、分工与协调，实现了规模与结构、数量与质量的平衡。

　　联邦政府与州政府在高等教育管理权力关系处理上，加州高等教育实施的是地方分权制，其主要管理行政机构是联邦、州政府。马小健，美国成人教育管理体制及其对我国的启示[J]，成人高教学刊，2002（5）：48-51.有别于其他国家的通行做法，在美国，高等教育统筹管理者是州级政府，而不是联邦政府，联邦政府主要通过教育立法、教育政策等方式进行宏观指导，发布相关教育信息并提供教育经费；州级政府依据联邦教育政策和法规制定本州的教育法规，为公立院校提供、管理和分配经费，提供教育咨询服务并开展州内教育评估等。同样，加州公立高等教育也是由加州政府来统筹管理的。加州政府与其统筹管理的公立高校之间管理关系处理上，有以下几个方面的成功经验：一是加州三级公立高等教育系统竞争和协作关系；二是同一高教系统内高校在统一的政府规划下追求卓越和一流水平；三是各高等教育参与主体的权责利得到立法的统一规范。邹放鸣，美国加州的高等教育体系概观[J]，中国矿业大学学报（社会科学版），2012（3）：80-87.高度自治的加州大学董事会和州立学院的州立学院托管理事会并存，说明加州公立高等教育的高度自治，是美国各州中所独有的特色。

　　由于长期计划经济体制的影响，我国政府对于高等教育的管理方式虽已有很大的改变，如政府转变服务职能、扩大高校办学自主权等，但政府（教育主管部门）对高校管得过多管得过死的局面仍未能得到根本性改变。应通过立法明确高等教育机构的权力和义务，使得高校成为真正的办学主体，承担起高等教育对于社会的重任，建立起适合社会发展的自我发展的机制；同时政府需转变职能，改变单一的行政管理模式，转化为多样化的立法、行政、规划等管理模式，加强对高等教育机构的宏观领导。对于高等教育机构而言，在承担自身的职责之时，要善于行使权力，根据社会需求适时调整教育策略，优化高等教育的结构；积极参与有关高等教育政策规划的决策和制订，调动高等教育机构的办学积极性，使得高等教育机构真正成为面向社会办学主体。中华人民共和国高等教育史\[EB/OL\]。http：//www。nwp。cn/book/720_34418.shtml。实现高教机构成为办学主体、高等教育自治发展，关键还在于改革经费的投入模式，政府应引入市场机制，改革一揽子经费资助，依据教育机构的质量评估、科研水平、学生数量等指标差异性分配；鼓励高校加强与社会的联系，提高高校科研成果的转化及产业化；促进高校办学资金筹措渠道的多元化，吸纳更多社会资金以扩大教育资源的投入，加强高等教育办学自主性。

　　4.5.3 科学调查基础上的高校合理布局

　　美国加州公立院校的布局是在综合考察、科学分析各种相关要素基础上完成的，这些相关要素包括诸如区域人口因素、适龄青年的规模变化、区域高校数量、高校的容纳能力、经济发展状况及未来趋势等方面。加州公立高等教育总体规划制订时，面临一系列的难题，比如在院校设立上，如何设置地方院校以满足不断扩大的高等教育需求；如何充分考虑高校设立既能与加州高等教育宏观整体发展需要方向不相违背，又能与加州公立院校整体布局及整体的高等教育体系的发展要求相一致，最终还能与加州社会经济发展需求相协调。这些问题，加州公立高等教育规划都给予了很好的解决，如在院校建设方面，优先考虑社区学院的建校意见；在社区学院能提供充足的教育资源和设施时，就不予考虑批准加州大学和州立大学系统的新建院校的要求；加州大学和州立大学系统的院校主要开展高层次教育活动。在加州，由于社区学院在其布局上具有广域性的特色，几乎遍及州内的各个郡佘甲波，美国加利福尼亚州公立高等教育系统研究及启示[J]，教育管理，2008（7）：24.，人们可以根据居住的地址选择一所距离较近的社区学院。从这点说明，我国应在省域内该根据经济、人口聚居等特点，合理进行高校区域布局，层次、能级、区域、学科专业、形式（类型）、管理等结构类型的有机组合成体系，应对内外发展的需求，最终使得高等教育得到发展。

　　高等教育体系作为社会大系统的一个子系统，具有一定的环境依赖性，与其他社会子系统发生千丝万缕的联系，因而，高等学校的布局不仅是关乎高等教育内部自身发展问题，也是关乎整个社会发展的大问题。为此，应在相关高等教育主管部门或相应部门的科学规划指导下，着眼于高等学校发展的整体性，从所在区域经济社会发展、高等学校的可持续发展角度来统筹高等教育资源，进而对高等学校进行科学合理的布局。在我国，就是高等教育在“中央和地方两级管理、省级统筹为主”的理念下，将省域高等教育发展纳入省域经济社会发展的规划之中，加强高等学校布局与省域的产业经济状况、产业行政部门、地区经济需求的联系，王骥，吴立保，省级特色高等教育体系的构建[J]，现代教育管理，2011（8）：29.建立起高等教育与社会经济的联动发展模式，以增进高等教育与经济的密切联系程度，实现为经济发展提供更强的服务和更匹配的人才。

　　发展规划制订过程中的关键环节是决策，缺乏科学预测和决策，将造成严重的资源浪费，特别是对于一个教育大国，决策的失误势必造成教育资源的巨大损失。建立在科学分析与调查基础上的规划能更好地顺应社会经济发展的趋势，找到区域资源特色和优势，进行合理的高校布局，更好地发挥高校的科学研究和社会服务的能力。为杜绝建设新校区问题上的盲目决策行为，美国加州高等教育相关部门非常谨慎，经过对现状的了解、未来发展需求的科学预测、相关经济、产业等要素的分析等充分调研，最终确定加州公立高等学校布局的合理规划。在我国，省域高等学校的布局同样需要对现状进行科学调研、对未来高等教育发展趋势进行预测，本着科学发展观的思想协调好当前利益与长远利益，并结合现状、未来做出对高等教育发展的科学规划。

　　4.5.4 高等教育体系功能分层与定位

　　加州高等教育总体规划将加州公立高等教育体系划分为三级系统，即加州大学系统、加州州立大学系统和社区学院系统，分别明确各层级高等教育系统的使命和招生范畴；各层级系统中的院校在各自领域内，各尽其职、各谋发展、追求卓越，分类定位清晰，办学特色鲜明；同时公立高等教育系统内学院和大学之间又是相辅相成、和谐共生具有“建设性的竞争与合作”关系。规模巨大的加州高等教育能成功地避免混乱，取得如此高的办学质量，其奥妙就在于实施了功能分层和科学定位的规划战略。

　　任何社会机构或系统及其组成部分都应有其自身合理的结构和功能，高等学校也是如此，对高等学校进行分层和分类是极为必要的，因为社会总是分层的，职业需要分类。为向社会提供符合经济社会发展需求的人才，高等教育就要实现多元化发展，高等院校的分层与定位必将成为一种自然发展的规律，是高等教育发展过程中的一种常态现象。尤其是在如今，社会资源总量一定的情形下，政府对于各级各类教育资源的投资量也是有限的，一是要避免高等教育投资失衡，过于偏重某层次的教育投资；二是避免“撒胡椒面式”的资源分配，即各级各类高等教育平均分配教育资源，以求所谓的公平发展。那么，如何利用有限的社会物资资源，调整和优化高等教育的结构就显得极为重要。

　　我国高等教育发展中，普遍存在着高等院校间攀比跟风、盲目升格、模式趋同、定位不清等问题。起始于1999年的扩招，我国高等教育从精英化向大众化阶段迈进，然而高等教育体系的结构却没有进行相应调整，还停留在精英教育阶段的结构状态，显然这种结构状态无法承载大众化发展的重任，导致了各院校职权不明，一味力求发展高层次高等教育，一心想把高校办成综合性、一流大学，努力朝硕士学位授予单位发展，进而发展博士学位点。合理的高等教育系统中，不仅具备高层次人才培养的体系，同时还应具备人才梯度中低端人才。因此，不论是公立高等教育系统还是民办高等教育系统都应划分不同的职能、确立不同的招生标准、确定不同的专业设置和人才培养计划，争取在各个不同层次类别中树立自身的办学理念和特色。不同的高校在各自的层次和类别中，争取发展的高水平和一流水平，才是高等教育发展的理想模式。我国向创新型国家转型的过程中，各层次院校如何各尽其职、找准自身的定位，如何根据自身资源优势和历史传统形成自己的办学特色，这些成为发展我国省级区域特色高等教育所要面临和解决的问题。而加州富有特色的高等教育体系构建为我国树立了典范，科学的定位和分类促进了高等教育资源的优化配置，实现了有限资源的效用最大化，避免了无序竞争和重复建设；有利于高等教育机构的相互协作和优势互补，实现高等教育的持续健康发展。

　　4.5.5 高等教育体系协调管理与竞争机制建立

　　“协调管理”是指高等教育体系建立起来的协调系统内部诸要素间及系统内外部间关系的管理功能，以促进整个高等教育系统的有机健康发展；对于系统内部关系的协调，主要是对不同层次间利益关系的分配和协调；对于系统内外部关系，则是充分协调高等教育系统与外部系统也可以称为高等教育系统的环境。关系，以平衡高等教育系统与外部环境之间的利益关系。“合作竞争”是高等教育功能划分和分类定位的必要要求，“合作”是高等教育系统各组成单元（这里就是指省域内各高等学校）在实现相同功能的目标指引下进行的高教机构间合作，以寻求共同进步和发展；“竞争”是高等教育系统各组成单元在不同功能划分和不同定位基础上的高教机构间的竞争，以促进各类院校在自身发展资源特色条件下，在相类似发展层次水平上力争上游，成为该领域的领先者和佼佼者。陈厚丰，在分类基础上 引导高校科学定位[N]，北京：中国教育报，2009.在政府（在中国主要是指高等教育主管部门）和各高等教育机构（主要是各级各类高等学校）间建立中间协调机构，有利于缓解高等教育机构系统内部（各级各类高等学校之间的）矛盾和政府与高教间的矛盾，促进相互竞争和合作，发挥协调机构的缓冲器作用。王硕旺，加利福尼亚州高等教育总体规划[D]，河北大学，2007：41.

　　加州高等教育总体规划的制订，所要解决的一个重要问题是如何为加州公立高等教育发展确立一个科学合理的管理架构。加州公立高等教育体系中的三级系统（加州大学系统、加州州立大学系统和社区学院系统）均建立起各自系统的自治管理机构，并成立了协调三级系统间利益关系的“协调委员会”。这个协调、合作与竞争机制的生成，一方面协调好三级系统之间的矛盾和各子系统内部高校之间的矛盾关系，围绕着加州高等教育发展大局（满足加州人民接受教育的要求、高等教育自主发展所要求的办学自主权的维护、应对办学财政经费不足）这个目标，各利益相关主体合作共存，协同向前；另一方面又为各系统及各高校提供了公平合理的竞争机会，各高校的利益在体系中得到保护，但在同一系统内的高校间必须竞争，各高校必须找到适合自己的办学思路、办学特色方能在竞争中取胜。这个机制的建立避免了整个公立高等教育体系无序的竞争，明晰了发展思路和竞争空间，堪称一国或一个区内高等教育资源配置的典范。

　　高等教育体系中各级各类高等学校的分类定位、功能划分、秩序维护、合作竞争、协调发展的机制建立和创新同样也是当前我国高等教育改革发展的核心问题。协调管理和竞争合作机制的建立，首先要建立相对独立（于政府）的，由政府教育主管部门、各高等学校、第三方组织机构等利益相关者共同参与的，兼顾各方利益和想法，能为各高教系统及政府提供决策意见、为各系统教学项目提供咨询建议、为高等院校提供有关支出、招生、容纳等计划和协调的数据信息的协调机构。介于政府与高等教育系统、高等教育系统与系统内各院校间之间刘小强，美国加州1960年高等教育总体规划：一个成功范例[J]，清华大学教育研究，2006（2），这些个协调机构为高等教育体系相涉者提供一个共同协商、参与决策的制度化平台，有效弥补高等教育宏观和微观管理上的不足，促进问题解决、利益协调、竞争与合作，从而能更好地促进高等教育发展。

　　§§第五章 我国省域高等教育体系结构调整状况研究