省域高等教育体系结构调整研究

5.1 我国省域高等教育体系结构现状研究

　　一个健康有序的高等教育结构对高等教育发展的巨大促进作用已逐渐为人们所认可，高等教育发展战略的重要一环就是如何有效地优化高等教育结构。在新中国建立以后的很长一段时间里，我国高等教育是计划经济体制的一个有机组成部分，国家统一办学，高校的教学、科研、招生、管理都严格服从中央政府的指令。1958年，中央决定下放高等教育管理权限，除少部分院校归教育部直接管辖，约有81.7%的高校下划至地方政府管理。虽然这次放权实现了管理重心下移，但是管理效率、管理思想还没有完全盘活，与现代大学科学管理仍存在很大的差别，这说到底是因为计划经济的体制尚未打破。直到1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》提出了实行中央、省、中心城市三级办学的体制，彻底改变了过去由国家办学、中央政府施令管得太死的旧制，区域高等教育才进入新的一轮发展之中。作为区域高等教育的重要载体，省域高等教育也得到了长足的发展，这种发展就直接体现在了高等教育的结构调整上。

　　高等教育结构是指与经济、社会发展等外部因素关系密切、事关高等教育总体的结构体系。目前我国省域高等教育结构从宏观层面可以分为六大部分：管理体制结构、层次结构、科类（专业）结构、形式结构、区域结构和能级结构。

　　从管理体制结构来看，计划经济体制下的高等教育一直是处于政府的直接管理之下，与其他社会部门并没有过多的直接联系，基本上呈现出政府-高校的二元结构形态。各个省市区基本上没有自主进行高等教育调控的权力，当然在“大一统”体制下也没有实施高等教育管理体制结构调整的必要。因此，在计划经济体制时期，高等教育与政府的关系十分单一，这种关系的具体体现包括：一是有关高等教育法规、政策、规章统一由中央政府制定；二是国家各级教育行政部门通过严格的计划管理控制着高等学校的人、财、物等要素；三是政府职能部门对高校既有所有权又有经营权，导致政校职责不分，高校没有办学自主权。长期维持这种关系的必然结果是政府职能中心化和学校职能边缘化。政府对学校办学的具体事务大包大揽，学校管理层对政府视若不可置疑的权威，“一个愿打、一个愿挨”，形成依靠高度集中的行政手段发号施令的行政管理系统，难免造成条块分割，教育发展与经济、社会、科技发展各行其道，管理不活和失控现象泛滥也就在意料之中了。1985年以后，根据中共中央《关于教育体制改革的决定》的精神，高等教育实行中央、省、中心城市三级办学的体制。随着经济、政治体制改革的深入，1993年以后高等教育实施了办学体制、管理体制的改革，改变条块分割的状况，除特殊行业外，区别不同情况分步过渡到中央和地方两级管理的体制，扩大地方和院校的办学自主权。朱艳，制度视角下中国高等教育结构研究[D]，大连：大连理工大学，2012.通过十几年的不懈努力，新世纪以来我国高等教育基本上实现了中央与地方两级管理的体制，学校自主权不断加大，民办高校蓬勃发展，管理重心正逐渐下移至地方一级，地方政府承担了许多原来由中央政府承担的职责，省一级高等教育管理体制结构体系逐步走入正轨。例如，近年来各省教育主管部门在教学质量监控与评估、审批高校科研项目、参与高校学科建设、推进科技成果转化等方面都获得不少的管理权力，高校在处理校内诸如教材选择、招生面向、人事管理、基地建设、学科建设等方面也获得很大的自主权，而这些权力原来统一归中央承担。

　　2002年我国基本完成以“共建、调整、合作、合并”为方针的高等教育管理体制改革，中央部委属高校数量大幅削减。值得注意的是，随着我国高等教育大众化进程不断深入，各地设区市市属高校市属高校有两种情况：一是由省审批、国家教育部备案成立的，由设区市政府建设和领导管理的职业（技术）学院；二是经国家教育部审批成立的，由省、自治区、直辖市和设区市共建、以设区市管理为主的普通本专科院校。的发展规模、速度和潜力都十分大。视各地政策、高教情况、政府条件、社会环境，市政府基于高校和经济社会双赢的考虑，也分担了不少省级政府的权责，主动扮演市属高校的管理者、扶持者、信息提供者角色。例如，地处广西北部湾经济区中心位置的钦州市政府，为钦州学院提供经费、土地、人才等支持项目，就把地方政府举办高校的积极性和开创性，在履行管理所属高校钦州学院的权责中进行了充分的发挥。黄家庆，地级市政府管理所属高校的权责及其履行探析-以广西钦州市为例[J]，钦州学院学报，2012（1）。

　　从层次结构看，我国省一级高等教育层次结构体系基本形成，各省的专科、本科、研究生三个层次的教育都获得了极大的发展，呈现专科、本科和研究生三个层次教育相互促进、协调发展的新局面。1978年我国恢复高考制度，各省普通高校开始招生。1981年，国务院发布了《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》，正式建立学位制度，目前我国研究生授予的学位覆盖了哲学、经济学、管理学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、艺术学、军事学等13大学科门类。1978年，专科教育也获得新生，但是由于各地区对专科教育的实质理解不透以及高校中流行的各种“升格风”的影响，全国专科生人数和比例逐年下滑。为了控制专科教育规模的大幅度下降，1983年国务院批转教育部和国家计委的《关于加速发展高等教育的报告》，指出“要在发展中逐步调整好高等教育内部的比例关系，多办一些专科”。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》进一步指出“要改变专科、本科比例不合理的状况，着重加快高等专科教育的发展”。从80年代后期开始，我国的专科教育步入黄金时期，专科生的人数和比例逐年攀升，发展速度之快超出了所有人的意料。随着我国高等教育领域“共建、调整、合作、合并”的改革不断推进，自2002年始，《普通高等学校招生工作规定》就改变了以往招生计划由教育部确定的政策，指出“高等学校应根据我国社会和经济发展的需要，在国家核定的年度招生规模内，结合近年来毕业生就业情况和各省（自治区、直辖市）的生源情况，做好招生专业结构、层次结构、区域结构的调整，自主、合理地安排分省（自治区、直辖市）分专业招生计划”。伴随着招生指标逐渐下放到各省教育主管部门和高校，各省也可以根据自身的情况不断调整招生层次结构比例，以适应区域发展需要。例如，近年来江西为适应应用型一线人才培养需要，大力提升高职招生数，使得高职在校生数甚至超过了本科在校生规模。

　　从科类结构看，1978年以来，各省级高等教育科类结构体系更加符合当地的经济社会科技发展趋势。在计划经济时代，我国高校只是为政府、全民所有制企事业单位服务，基本无视社会发展的其他更多方面的需求。高校内部的学科建设等完全由政府部门制定，当时的毕业生包分配，经常出现企业得不到所需要的人才情况，特别是新兴工业所需的专门人才更是十分短缺，更不要说省级高等教育科类结构适应当地的产业发展。李锦奇，区域高等教育结构调整研究[D]，武汉：华中科技大学，2005.从1978年开始，教育部连续两年召开有关专业调整的重大会议，提出要“增设缺门专业”、“挽救断线专业”、“增加急需专业”，到1980年全国高等学校共设专业1039种。1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，指出必须改变专业过窄的状况。原国家教委于1997年4月开始对当时的普通高等学校本科专业目录的全面修订工作，新目录分设哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、管理学等11个学科门类（无军事学）。特别是2002年以来，我国实行省一级自主招生，各省手握招生大权，根据本省的需要制订招生计划，省域高等教育科类结构日趋完善。例如，为加强江苏省农村卫生人才队伍的专业水平，江苏省教育厅积极组织省内部分医学院校，通过“定向招生、定点培养、协议就业”的方式，在医学及医学相关专业定向招收部分考生，旨在培养一批专科学历层次农村卫生人才。闫亚林（2005）研究发现，经过新中国成立来长期建设，我国省域高等教育的科类结构的基本特点是：工学教育是我国各省的主导科类，一直占据优势地位；师范教育类的发展在前40年中受到重视，只是从20世纪90年代开始，由于教师教育体制改革而下降幅度较大；人文教育在前40年发展有限，20世纪90年代后发展迅速；社会科学类教育在前30年受到削减，真正的发展在20世纪80年代以后，在20世纪90年代后增长最快，几成显学；理科教育大致在一定比例上发展，医科类、农学毕业生在前30年比例较高，20世纪80年代后一直呈下降趋势，比例较低。闫亚林，高等教育层次与科类结构研究[D]，上海：华东师范大学，2005.近十年来，各省的高等教育专业设置普遍与市场脉搏同步，大部分省域高等教育的科类结构中哲学、法学、文学、历史学、理学等实用性较差的学科比例有明显下降，而经济、管理、工学、医学等就业好、岗位多的学科比例有稳步上涨趋势。

　　从形式结构看，近30年伴随着有关高等教育管理体制改革的法律法规、政策文件的出台，我国省域高等教育形式结构日趋成熟，各种高等教育形式应运而生、协同合作，呈现制度化、多样化、市场化、终身化等现代高等教育的特征。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》的批准通过是我国民办教育发展的重要里程碑。2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》规定了民办教育的具体细则，十分有力地促进了我国民办教育的发展。大学、独立学院、高等专科学校、短期职业大学、自学考试、广播电视大学、农民大学、职工大学、独立的函授学院、教育学院、管理干部学院、普通高等学校所属的成人教育学院等多种办学模式开始出现在我国高等教育的实践中，各地的成人专科教育、高等教育自学考试、民办教育等各类形式教育也发展迅猛。此外，办学类型也取得了长足的进步，早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》就强调了高职教育的重要性：“高中毕业生一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育……同时积极发展高等职业技术院校。”中国教育报，中共中央关于教育体制改革的决定[DB/OL]。www。jyb。cn，2009-09-09.《中华人民共和国职业教育法》的颁布和2002年《国务院关于大力发展职业教育的决定》的发布使得我国高职教育进入新的高潮。经过近十年的发展，高职院校基本上都是依托地方特色办学，构建服务地方的办学理念，形成服务地方的学科专业体系，是丰富省域高等教育形式的重要一员。例如，广东省在2002-2009年间增加高职院校18所，北京市在2002-2009年间增加成人高校25所。

　　从地域结构看，相对于计划经济时期，各省的高校布局已经初步形成了与地方经济建设、人口发展、文化传承相适应的布局结构。1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出，高等学校的“办学体制和管理体制分别不同情况，采取继续由中央部门办、中央部门和地方政府联合办、地方政府办、企业集团参与和管理等不同办法。目前先进行改革试点，逐步到位”。随后的几年内，教育部就高等学校改革达成了“共建、调整、合作、合并”的共识。高等学校改革以及接踵而至的高校扩招极大地改变了各个省域高等教育的区域结构，有力地提升了高校、师资、学生布局与经济社会发展布局的吻合度。例如，《辽宁省中长期教育改革与发展规划纲要》指出要“制订高等教育结构布局调整规划，合理控制院校数量和发展规模。扶持高等教育资源稀缺的城市举办本科高等教育。积极推进高等学校与地方产业集群对接……”《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“一心三区”首都高等教育空间布局，包括中关村及周边高校组成的大学聚集中心和北部、南部、东部3个高校聚集区。

　　从能级结构看，由于近些年国家进行了高等教育宏观管理体制的改革，在全国范围对高等学校进行了管理体制结构、布局上的调整，省域高等教育能级结构也得到了很大的改善。但是不能否认的是，我国高等教育能级结构体系构建的初衷主要是服从于国家建设全局，并没有完全考虑各地的区域经济社会发展的特殊需求，因此各省高等教育能级结构特色不是十分鲜明。各省能够进入“211”工程的高校，基本上是已有的全国重点高校和各地方（省、自治区、直辖市）的代表性高校。换句话说，被选入“211”工程重点建设的学校，事实上即成为各省第一层次的高校。1998年，国家创办世界一流大学目标的设立又催生了“985”工程建设项目，“985”工程院校就成为我国高校也是各省的重中之重。进入21世纪后，教育观念的更新使得人们对以行政手段形成的能级划分产生了异议，提出了新的能级结构构想，即在国家高等教育系统中，可以将高等学校划分为三个不同层次的类型，也就是研究型大学、教学研究型大学和教学型大学（也有分为四个层次的，即研究型大学、研究教学型大学、教学研究型大学和教学型大学）。张正义，霍晓亮，教学研究型大学的基本特征与创建途径\[J\]。太原师范学院学报（社会科学版），2008，7（5），每个层次的优秀者都应该得到国家的重点支持。在上述四种能级结构中，研究型大学数量较少，主要实施精英教育，为社会培养精英人才；研究教学型和教学研究型大学主要培养中高级人才，在能级结构中处于中间位置，其办学定位可能最为困难，是高等教育系统中的中坚力量。教学型大学以培养本科生为其根本任务，是高等教育系统中的基本力量，由于其管理多属省市地方政府，其面向可能更具地域特征，在我国高等教育大众化进程中发挥着重要作用。朱艳，制度视角下中国高等教育结构研究\[D\]。大连：大连理工大学，2012.