省域高等教育体系结构调整研究

6.1 我国省域高等教育体系结构调整的影响因素

　　教育最基本的规律有两条：一条是关于教育与社会发展关系的规律，称为教育的外部关系规律；一条是关于教育和人的发展关系的规律，称为教育的内部关系规律。潘懋元，教育基本规律及其在教育研究中的运用[J]，江苏高教，2009（4），教育研究不能脱离于社会发展和人的发展两个基本环境。同样地，省域高等教育结构调整也绝不是可以脱离具体环境随意臆想的“乌托邦”，是要实现一定功能的结构调整，它深受社会发展（政治、社会经济、科技因素）和人的发展（教育因素）规律制约，是多种影响共同作用的产物。

　　6.1.1 政治因素

　　政治因素对省域高等教育结构的形成和调整有着直接而深远的影响。政治因素一般包括政治体制因素、政局因素和政策因素三个方面。政治体制指一个国家政府的组织结构和管理体制，高等教育管理体制结构直接受其影响和支配。美国在政治上实行高度分权的联邦制，决定了其在高等教育管理上采用分权管理模式；而法国高等教育管理的集权模式，同样与其政治上实行中央集权制密不可分。我国传统上集中统一领导的高等教育管理体制从本质上也反映了我国政治体制中央集权的性质。近几年，伴随着国家政治体制改革中地方权力的扩大，“两级管理、以省级统筹为主”的高等教育管理体制结构也逐步形成。教育部人事厅，教育学考试大纲[M]，上海：华东师范大学出版社，2002（6）。

　　政局因素主要指一个国家或地区的政治局势情况，它会直接影响该国或该地区高等教育的发展，进而作用于省域高等教育结构。中国高等教育的发展历史已经证明，政治局势的变化能够引发省域高等教育科类结构、形式结构以及布局结构的调整。1840年至清朝末期，外国列强发动的两次鸦片战争深深震动了大清王朝，洋务运动顺势兴起。洋务派打着“自强”、“求富”的旗号，兴“西学”，办“洋务”，以期达到“师夷长技以自强”的目的。在高等教育方面，洋务派主张“新教育”，将“西文”和“西艺”作为主要的教育内容。1862年，洋务派在北京创办了京师同文馆以培养翻译人才，随后还在各地开设了一批高等语言学堂、高等军事学堂、高等工程学堂等各类新式高等学堂。这一切都与帝国主义列强入侵中国、晚清王朝面临内忧外患的政治局面息息相关。在1924年至1949年这25年革命战争时期的高等教育发展历程，也体现了政治环境对高等教育结构的影响。当时在红色政权巩固的陕北地区、赣南地区出现了工农红军大学、中国人民抗日军政大学、中共中央党校等一大批高等教育机构。虽然它们并非正规大学，但在革命战争时期培养了大批政治、军事、经济、文化等方面的人才。“这些学校重视思想政治教育，注重理论联系实际，强调培养德智体全面发展的高级专门人才”顾建民，高等教育学[M]，杭州：浙江大学出版社，2008：20.，对当时战争局势的转变以及高等教育的发展都有重要影响。

　　政策因素则更多的是通过指引高等教育的发展方向来影响省域高等教育结构的调整。从国家到省域，我国高等教育结构的变化与政府对高等教育的政策密切相关。可以说，政府关于高等教育政策的变化直接影响到了高等教育结构的发展和变化。“高等教育制度变迁大都是以政府为主导的强制性制度变迁，高等教育制度变迁直接推动了高等教育结构的变化。”张德祥。1998-2007中国高等教育结构发展变化的制度分析[J]，中国高教研究，2009，（12）：6.像1993年中央颁发的《中国教育改革和发展纲要》明确了高等教育走“内涵式”发展为主的道路；1995年国家教委颁发的《“211”工程总体建设规划》，对“面向21世纪在全国重点建设100所大学”这一工程的总体目标、主要内容等方面做了相关说明。这些有关高等教育的政策引领了当时高等教育发展的方向，为各省高等教育结构调整提供了参照目标。政策因素对省域高等教育管理体制结构尤其会造成最直接的影响。美国《加利福尼亚高等教育总体规划》历经“苏扎罗报告”、“斯特耶报告”、“关于加州高等教育需求的再次研究”、“加州公立高等教育附加中心需求报告”、“第88号共同决议案”等一系列报告、研究经政府相关机构论证通过后最终形成的，其中对“三级公立高等教育系统”、“公立高等教育系统管理机构”进行了详尽说明。再如我国“高等教育以省级统筹为主”管理体制的形成，不是一蹴而就的，而是多年来探索的结果。通过出台和落实的一系列政策文件，也可以较清晰地认识其发展脉络。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出“高等教育结构要根据经济建设、社会发展和科技进步的需要进行调整和改革”；1993年《中国教育改革和发展纲要》强调要扩大省级政府对高等教育的统筹--“扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权”；2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》更是指出“加强省级政府教育统筹，进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹……完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量……适应国家和区域经济社会发展需要，建立动态调整机制，不断优化高等教育结构。”

　　6.1.2 经济社会因素

　　高等教育作为为经济社会发展提供高级专门人才的社会活动，其与经济社会因素的紧密联系不言而喻。经济社会因素对省级区域高等教育结构调整的影响可从多个视角考察，包括经济发展水平、经济体制、经济结构、就业、人口等方面。

　　一个国家的经济发展水平和财政收入状况决定着国家对教育的投入能力和支撑力度，影响到教育的发展速度和规模。高等教育本身就离不开一定量生产资料的投入，也可以简单说是经济投入。高等学校的新建、发展需要购置土地，建筑教学、办公大楼，购买教学设备、仪器，聘用教师及相关教学管理人员，等等，这些都需要大量的资金投入。一个省的高等教育发展也是如此。一省的经济发展水平直接影响其对高等教育的资金投入，决定了该省高等教育规模的大小。这从不同省份不同地区高等学校数量差异可以直观反映出来。就我国目前的情况来看，各个省的经济发展水平是不一样的。东部沿海省份的经济发展水平要高于中部地区省份，中部地区省份又高于西部地区。经济发展水平的差异导致各省对高等教育的投入不均衡，造成各个省份的高等教育发展情况存在差异，继而使得各地高等教育结构也会因省而异。因此，从这个角度来说，省域高等教育结构调整必须与经济发展水平相适应。不顾经济发展水平盲目提升省域高等教育能级结构、层次结构重心，无异于揠苗助长，只会越调越乱。

　　经济社会发展所需要的高级专门人才相当部分要通过高等教育提供，因而高等教育也可以视为国民经济有机整体的重要组成部分。在省域高等教育管理体制结构的调整过程中，经济体制的变革往往是一个决定性的诱因。在我国原来的计划经济体制之下，省域高等教育的发展规模和结构，人才培养的类型、层次等都被完全纳入国家计划当中，地方政府和高校处于被动从属的地位，只能机械参照上级计划来达到既定目标，高等教育发展缺乏活力，高等教育结构僵化。改革开放后，我国逐步开始实行社会主义市场经济体制。在市场经济条件下，自然要在高等教育领域引入恰当的市场竞争机制。地方政府应该特别关注市场对人才及科学技术的需求，积极调动社会参与高等教育管理的积极性，推动高等教育办学主体多元化，形成合理的省域高等教育管理体制结构。

　　经济结构由产业结构、行业结构、技术结构、消费结构、分配结构和区域结构等多个子结构构成，教育部人事厅，教育学考试大纲[M]，上海：华东师范大学出版社，2002：9.各子结构的变化反映在一省高等教育领域中，势必会对省域高等教育结构调整产生影响。技术结构要求经济活动中各层次人才充足，相应会引发高等教育层次结构的调整；消费结构和分配结构直接关系人们的经济收入和消费水平，通过影响人们对不同高等教育的需求来作用于高等教育形式结构；国民经济的区域结构使得各地区经济发展有所差异，省域高等教育区域结构的调整也应与之相适应。产业结构、行业结构对省级区域高等教育结构的影响是以人才结构为中介的，各省产业结构的差异直接影响到其对人才需求的不同。高等学校是培养高级专门人才的机构，其输出的人才必须适应本省对于各类型人才的需求，必须随着本省产业结构变化而不断调整。因此，不同省份的产业结构将直接影响到本省的高等教育结构。一般而言，经济发达省份产业结构高度化现象明显，产业结构升级较快，新兴产业发展迅速，对于高素质人才需求规模较大，对人才的创新能力要求较高。因此，在高等教育的层次上要求相对较高，对高等教育规模需求相对更大。而经济欠发达省份多以传统产业为主导，需要更多懂技术、懂管理等为生产直接服务的一线人才。因此，对高等教育层次的需求也相对较低、规模需求较小。以第三产业为经济支柱的省份和以第一产业为经济支柱的省份在高等教育结构上也必然存在着不同。像上海市产业结构以金融等服务业为中心，所以其高等教育科类结构调整应着力从金融学、经济学等学科入手；山西省以资源型经济为主，其高等教育结构的调整则应该立足于地质勘探、采矿环保等学科专业。从某种意义上说，一个地区的高等教育结构是否合理，其人才的输出是否适应产业结构的需要是一个重要的衡量标准。产业结构的变化对省域高等教育结构中科类结构的影响是最为直接的。

　　经济结构通过劳动力市场的中介作用向社会提出对各行各业人才的需求，进而影响到省域高等教育层次结构、科类结构的调整方向。从这个意义上看，就业因素也会对省域高等教育结构调整产生影响。自1999年我国高等学校扩招以来，高等教育规模不断扩大，高校在校生人数急速增长，毕业生人数逐年增加，大学生就业困难的问题也随之日渐显现。尽管社会经济的发展需要高校提供大量人才，但是社会对高校毕业生的吸纳能力毕竟有限，再加上不少毕业生热衷于前往大城市寻找薪酬高的大企业工作，不愿意到条件艰苦的地区、行业就业，致使每年都有相当一部分高校毕业生无法找到工作而步入失业大军行列。高等学校不能将学生推入社会后就不管不顾，必须对毕业生就业难问题在源头上把关。可以通过对毕业生就业情况以及学科专业设置现状进行调查，通过调整高等教育层次结构、科类结构，扩大优质高等教育资源，促进高等教育内涵式发展，从根本上解决大学生结构性失业的问题。

　　经济社会持续发展需要相当数量合格的人力资源储备，人口因素作为经济社会因素之中的重要组成部分，也会从侧面影响到省域高等教育结构调整进程。随着科学技术在推动社会生产力方面的作用不断增大，世界已步入知识经济时代。要在日益激烈的国际竞争中占据一席之地，我国的经济增长模式必须转向依赖于高质量的劳动力。如何尽快提高各省劳动力人口的文化素质、学历层次和专业技术水平便成为省域高等教育的当务之急。这就需要在省域高等教育结构调整中，明确各级各类高校的定位，合理设置学科专业，注重高等教育质量的提高，将人口优势转化为人力资本优势。鉴于部分省、市已经步入老龄化社会的现实状况，老龄人口占总人口的比例将逐年增加。高等学校应负担起本地区终身教育体系构建的重任，同时通过发展自学考试、电大、成人高考、老年大学等多种形式的高等教育，为越来越多的老龄人口提供学习机会，促进学习型社会的形成。

　　6.1.3 科技因素

　　科技因素主要包括科学技术的总体发展水平和速度、科学技术系统的规模结构等。尹坚毅，湖南高等教育结构的现状与调整方略研究[D]，长沙：中南大学，2007：27.科技因素对省域高等教育结构调整的影响主要体现在层次结构和科类结构上。教育活动本身是一个不断传播知识、发现知识、创造知识和应用知识的过程。刘六生，省域高等教育结构调整研究[D]，大连：辽宁师范大学，2011：124.知识与科技密切相关，知识的不断更新、创造对于科技发展至关重要。就人才需求角度而言，社会科技水平越高，对高层次高水平的人才需求就越旺盛。一方面，为了促进科技的进一步发展，需要一大批高素质的科技工作人员，为不同科学领域的发展和创新提供智力支持，而这一高层次人才的培养工作对应到高等教育层次结构中，就要求高等教育中研究生层次教育进一步发展。另一方面，随着科学技术的不断发展，众多企业由劳动密集型向技术密集型转变，这使得社会对高等技术应用性专门人才的需求量将逐渐增大。同时科学技术产业化更需要大量懂技术、具备较强实践技能的专门人才到各产业部门进行生产管理，因此也需要加大专科层次人才的培养。

　　现代科技发展对复合型人才的需求，又要求省域高等教育调整科类结构，拓宽专业口径，培养跨学科人才，增强人才培养的灵活性和适应性。教育部人事厅，教育学考试大纲[M]，上海：华东师范大学出版社，2002：93.科学技术的日新月异，知识经济时代各个学科领域的知识不断融合和相互渗透，促使很多新兴学科、交叉学科产生。眼光仅仅停留在本学科领域的工作者已很难完成知识再生产和再创造的任务，这使得社会各行各业对就业者的知识水平提出了更新更高的要求。高等教育应该着力培养出一大批高层次的复合型人才，使其在社会各个领域推动科技水平的发展。

　　此外，科学技术对省域高等教育结构中的形式结构也有一定影响。科技水平对于高等教育最直接的影响体现在教学方式、教学内容上。科技水平特别是计算机网络技术的发展，已经给高等教育带来了革命性的变化。多媒体教学使学生能直观地接受知识，短时间内将大量知识内化；网络教学给学生提供了资源丰富的知识库，不同门类、不同领域、不同学科的知识通过网络都能够便捷搜索到，便于他们随时随地学习。这些都有力地推动了广播电视大学、网络大学等成人高等教育机构的发展，极大地丰富了高等教育形式结构。

　　6.1.4 教育因素

　　本研究中，教育因素主要包括高等教育制度、基础教育师资需求、终身教育思想三个基本因素。教育制度涵盖了“学校制度和管理学校的教育行政机构体系”两方面，顾明远，教育大辞典[M]，上海：上海教育出版社，1992.其对省域高等教育结构调整的影响主要体现在形式结构和管理体制结构上。我国现行的学校制度在《中华人民共和国教育法》第二章有明确规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”中国政府门户网站，中华人民共和国教育法[EB/OL]。http：//www。gov。cn/banshi/2005-05/25/content_918.htm，2005-05-25.在中等教育阶段后，我国的教育划分为普通教育与职业教育两个系统。长期以来我国高等教育的发展重点都放在普通高等教育上，而忽视了高等职业教育的质量提升。合理的高等教育体系，应该是普通教育系统和职业教育系统均得到长足发展，因为省域高等教育功能发挥离不开职业教育系统所培养的具有实践技能和实际工作能力的劳动者。当前我国高等职业教育生源多来自高考失利学生而非中职学生，且高职学生多限于专科层次，职业教育体系内部衔接较差。在省域高等教育结构调整过程中，要注重高等职业教育和中等职业教育的衔接。在发展现有专科层次职业教育的基础上，积极拓展本科甚至研究生层次的高等职业教育，使省域范围高等职业教育形成一个完备体系，促使高等教育形式结构得到合理调整。

　　虽然自上世纪80年代中期以来，我国高等教育在行政体制方面进行了诸多改革尝试，但现行的教育行政体制仍主要表现为中央集权制。国家及各级机关对高等学校活动管得过严过宽、高等学校办学主体单一、高校缺乏办学自主权、大学行政权力凌驾于学术权力之上……这些无不与集权制的教育行政体制相关，严重制约了高等教育的发展活力。在对省域高等教育管理体制结构进行调整时，中央应向地方和高校简政放权，地方高等教育事业由省级政府统筹为主。要进一步理顺政府、社会、高校三者之间的关系，充分发挥高等教育管理中政府的宏观指导作用、社会的协调建议作用以及高校的自主决策作用。

　　教育因素对高等教育结构的直接影响主要体现在为基础教育提供师资的高等师范教育的层次结构、科类结构的调整上，也体现在因基础教育的发展而引起的高等教育需求扩大而要求对高等教育进行的整体结构性调整上。教育部人事厅，教育学考试大纲[M]，上海：华东师范大学出版社，2002：93.高等教育不是“空中楼阁”，其受教育群体通常都是接受过一定程度中等教育的，高等教育的发展以及高等教育结构的形成和发展，都会受到中等教育的影响。以此类推，中等教育也会受到初等教育的影响。而高等教育又通过提供师资人才来作用于初等教育以及它自身，因此可以认为，三者之间的关系是环环紧扣的。由此看来，高等教育结构是否合理会直接影响到人类的整个教育活动，一方面能够通过高等教育来培养高级专门人才以及推动社会、经济以及科技的向前发展。另一方面，初级教育和中等教育又是高等教育的基石，前二者的入学率会直接影响到高等教育的招生情况，从而影响高等教育结构的形成和发展。

　　“自从地球上出现人类，终身教育就存在了。”（瑞士）查尔斯赫梅尔，王静译，今日的教育为了明日的世界[R]，中国对外翻译出版公司，联合国教科文组织，1983：23.终身教育的思想自然地产生在人类之中。二战后各地区经济文化的迅猛发展促成了终身教育这一理念的提炼和流行。1965年是终身教育发展史上具有里程碑意义的一年，法国学者保罗朗格朗（Paul Lengrand）在联合国教科文组织第3届国际成人教育促进会议上正式提出了终身教育的概念。李小波，从终身教育、全民教育到全纳教育-战后国际教育思潮发展历程研究[D]，上海：华东师范大学，2003.欧洲终身学习促进会所提出的关于终身学习的表述是相对权威的表述。促进会认为“终身学习是通过一个不断的支持过程来发挥人类的潜能，它激励并使人们有权利去获得他们终身所需要的全部知识、价值、技能与理解，并在任何任务、情况和环境中都有信息、有创造性且愉快地应用它们”转引自吴遵民，现代中国终身教育论：中国终身教育思想及其政策的形成和展开[M]，上海：上海教育出版，2003：39.。20年间终身教育理念几乎风靡全球。20世纪80年代以后，随着解放思想、实事求是不断深入人心，经济社会不断向前发展，我国逐渐接受了这一教育理念。1993年2月，由国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》指出：“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度，对不断提高全民族素质，促进经济和社会发展具有重要作用。”终身教育写入国家文件标示着终身教育理念已经不再仅仅是一种理念，更是一种实践。

　　终身教育理念对省域高等教育形式结构调整有直接影响，推动省域高等教育结构多元化、系统化发展。成人教育在省域高等教育形式结构中不再是无源之水，而是与普通教育相辅相成的重要组成部分，在其中博得一席之地。随着高等教育市场化、大众化、国际化的不断推进，必将有更多的人加入成人教育大军中。省级政府应该积极适应终身教育理念，做好需求预测，协调各高校合理利用资源举办成人教育，为成人教育发展创造优越的条件。