省域高等教育体系结构调整研究

6.3 我国省域高等教育体系结构调整的基本思路

　　改革开放吹响了计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的号角，社会经济发展的区域化、市场化趋势不断得以强化和认可。系统的开放性使得高等教育系统不可能忽视这股时代潮流。与社会经济发展区域化相适应，这一时期我国高等教育省域化得到快速茁壮的发展。中央政府逐渐将高等教育管理权、统筹权下放给省级政府，地方政府日益成为高等教育重要的办学主体，高等学校自主权不断强化，省级统筹下高等教育发展成为地方高教的发展趋势和必然选择。

　　前已述及，我国省域高等教育结构普遍存在一些亟待解决的问题，需要加以调整优化，并探讨了调整的影响因素和原则。省域高等教育结构的调整是一项事关全省经济、社会发展，具有全局性、战略性和整体性意义的事业。调整省域高等教育结构，目的是为了最大化地发挥高等教育的功能，不断促使地方高等教育与区域经济发展相适应。从加州公立高等教育体系构建及系统优化过程来看，树立对高等教育进行战略规划的思想是一条极其重要的经验。省域高等教育体系结构进行调整时，同样要有规划的理念，在遵循高等教育内部发展规律与适应社会经济发展的外部规律基础上，结合国家或地区的发展目标、发展战略、教育方针等，构建起符合本区域经济特征、教育传统的省级高等教育体系。在借鉴加州公立高等教育体系成功的经验基础上，本研究将从合理办学层次结构、特色定位能级结构、多样化形式结构、科学区域布局结构、区域统筹管理体制结构等五个方面提出省域高教体系调整的基本思路。

　　6.3.1 建立合理的办学层次结构

　　从发达国家大众化发展时期的层次结构来看，合理的高等教育层次结构呈现金字塔形，不同层级高等教育所培养的人才能够适应多样化社会的需求。从加州高等教育层次结构来看，处在“塔尖”位置的研究生教育、“塔身”位置的本科教育及“塔底”位置的专科教育之间同样是存在一定比例的，加州不同类型高等教育培养的人才有梯度差异并形成一定的比例关系。由下可见，加州三级公立高等教育系统中，社区学院承担着加州公立高等教育的重责，培养了大量职业技术性人才；州立大学承担着绝大部分四年制高等教育；加州大学主要优势在于研究生层次人才的培养。三级系统间结构合理、分工明确。从加州公立高等教育2008-2009年及2009-2010年各层次学生比重看，加州公立高等教育层级结构呈现明显的“金字塔”形状，由低到高层次比重分别为1：5.2：43、1：5.2：42，两年制人才培养为加州公立高教打下坚实的基础，分层的人才培养模式为加州经济发展提供了梯度的人才。从研究生在学生总量中所占比重来看，研究生教育规模占加州公立高教20%之多。评价一个国家和地区高等教育是否发达，这一比值是重要指标。发达国家研究生占高等教育在校生总数的比例大多在15%左右。陈杰，许士荣，浙江加快建设高等教育强省的若干思路[J]，浙江工业大学学报（社会科学版），2010（9）：361-369.加州在这一比重上是超出比例的，说明其高层次人才培养上也处于较高水平。高等教育层次合理与否还可从研究生与本科生比重来衡量，世界公认的比例是10%。周航，浙江高等教育结构优化研究[J]，教育与职业，2011（5）：16-18.从加州公立高教系统中研究生与本科生比例看，已达到19.2%，超出10%这一比值，说明研究生和本科层次比例也是合理的。

　　CSU（州立大学）学生数量来源于加州州立大学网站，依据信息中心的CSU分析研究统计报告，2008-2009年及2009-2010年数据均是依据入学学生柱状图形表及曲线表进行统计，为估算数量。

　　从近年全国高等教育研究生、本科和专科在校生人数比重来看（见下），我国的高等教育层次结构呈现不规则的纺锥型，研究生层次和专科层次比重较低，本科层次在整个高教体系中比重最高，三年来本科在校人数占整个层次比重分别为51.5%、51.6%、53%，该层次在校人数占据高等教育在校生总数一半以上。从三层次在校生人数增长率来看，研究生增长幅度最高且较为稳定，本科生增长率居中，专科生增长则略显不足。从高层次人才培养的研究生层次来看，2008-2010年分别仅占整个层次的5.9%、6.1%、6.4%，还远未达到发达国家15%的一般水平，这是我国高等教育发展普遍存在的共性问题。

　　从我国各省市层次结构分析来看，我国大部分省、市高等教育层次结构是呈锥形的，两头较小中间偏重，尤其是研究生比重过低。从研（究生）、本（科生）、专（科生）比重、研本比重、研究生占高教学生总数比重的统计分布来看，我国省域高等教育层次结构大致可分为四种。第一类属于高水平，如北京市和上海市。受地理优势、经济条件和政治因素等影响，相对其他省市，两地高等教育层次结构中研本专比例差异小，研究生比重超过发达国家的一般水平；其次，本科层次学生数量也较高，专科生数量比重相对较小。第二类属较高水平，如天津、黑龙江、吉林、江苏、湖南、湖北、重庆、四川、陕西，这些地区大多处于中部地区，少部分地处东部地区。这些省市层次结构中研本专比例差异较小，研本比及研究生占总数比重较高，应扩大研究生培养比重，增加专科生数量，适量降低本科生比重。第三类属中等水平，如山西、浙江、安徽、福建、山东、广东、广西、云南，这类大多处于中西部地区，研究生比重中等且与其他本、专层次比重差异较大，研本比处于中等水平，研究生培养不足，本科生比重过大。第四类偏下水平，如河北、河南、江西、贵州、青海等，地处中西部地区，研究生比重过小，研本比偏低，本科生比重过高。

　　从我国省域高等教育人才培养层次来看，研究型、应用型和职业技能型人才培养比例不协调，大部分省市研究型人才培养比重过低，职业技能型人才比重不足。高等教育层次结构的失衡势必导致人才培养与社会经济发展对各层次人才需求不相匹配。省域高等教育发展要实现育人功能、经济功能，就需要对层次结构进行调整。对于第一类地区，应适当控制研究生层次比重，提高本科层次比重，加强专科层次人才培养；第二类地区，适当扩大研究生比重，加强专科层次教育，适量降低本科层次比重；第三类地区，加强研究生教育，适当扩大专科层次教育规模，压缩本科层次规模；第四类地区，积极发展研究生教育，侧重减少本科生比重，保持专科层次规模稳定。

　　现阶段省域高等教育层次结构可以从各层次的数量以及层次间的比例关系两个维度进行调整。第一，关于研究生层次人才培养。首先应重点提升人才培养的水平，扩大研究生培养数量、提高质量。从发展的量上来看，应增加研究型人才培养数量，提高层次结构的重心；从发展的质上来看，探索拔尖型人才培养机制，启动研究生培养机构与企业共建的人才培养模式，实现研究生教育规模与质量的统一。其次，应强化高校间研究型人才的联合培养。由于我国各省域高等教育存在客观差异，造成一部分经济欠发达地区研究型人才严重不足。这就需要加强研究型人才培养协作机制，实现中东部地区与西部地区人才培养的对接，实现地区间高等教育资源的共享。在教育部、国家发展和改革委员会联合下发的《2012年全国研究生招生计划的通知》中，就研究型人才培养做出计划，对东中西部地区高校根据资源优势和地区办学特色在某些学科专业进行高层次人才的培养。如中国人民大学与云南民族大学在社会学专业上博士生的联合培养、北京中医药大学与江西中医学院在中药学专业上博士生的联合培养等，“联合培养单位招生计划”中博士生达64名、硕士生79名。另外，在“对口支援西部地区高校定向培养研究生计划”中，如北京大学定向培养石河子大学博士生1名、清华大学定向培养新疆大学博士生5名等。对口支援总计博士400名、硕士220名的定向培养计划。第二，关于本科层次人才培养。应注重本科教育质量的提高，大部分地区应适当压缩规模，实现稳步发展。就地方本科院校而言，应着眼于培养适合本地区经济发展的应用型人才。第三，关于专科层次人才培养。我国多数省域高等教育层次结构中存在的共同问题是专科层次人才培养不足，因此应积极发展专科教育，在规模上要扩大，在质量上须提升。在技能型人才培养上，应加强实践操作性、职业面向性，结合地区经济的特色、资源优势、历史传统等因素，提升专科类院校办学质量，提高人才与经济发展需求的适应性。

　　加州公立高等教育层次结构最为显著的特点是分类科学、定位合理、职能明确、特色鲜明。对高等院校进行合理分类和定位，需要在明确学校办学特色和优势的基础上，通过相关政策引导高等教育不同层次院校进行准确而合理的定位，使得各类高校各司其职，能在不同层次院校范围内争取一流、追求卓越。具体可从以下三方面工作入手。其一，高校应对自身合理定位，明确办学目标，使人才培养工作适应经济发展需求。其二，要加强专科与本科、研究生层次间的沟通和衔接，建立专科院校与本科院校间的升学和转学的机制。转学机制是加州公立高等教育系统中极具特色的教育模式，它实现了社区学院与州立大学、加州大学教育的有机衔接；协调了高等教育精英化、大众化和普及化之间人才培养的矛盾；明晰了社区学院的功能定位，有利于实现教育资源在各个不同层级间的有效分流，促进了不同层次高等教育的资源优化配置和整合；促进高等教育管理体制由一体化到多元化发展中所产生的矛盾得到缓解。其三，应借助政府宏观调节的力量，充分发挥协调作用。这主要通过规划的制订，引导高校进行分类与定位。政府只有充分掌握足够信息资料，对层次结构现状、未来经济发展对人员需求状况进行调查，才能从政策层面引导高校朝着更有特色化方向发展，实现层次结构合理调整，满足社会经济发展对阶梯性人才的需求，提高人才使用的效率，避免出现高才低用和低才高用的现象。

　　6.3.2 建立特色定位的能级结构

　　受高等教育以政府为主的财政分配模式影响，省域高校为了获得更多的教育资源，在寻求自身发展定位和目标时不约而同地出现了趋同。院校间不顾发展的类型和层次，一味地追求高层次、高水平、综合性、研究型的发展。许多高校将自身的发展目标设定为高水平、一流重点大学，从而导致我国省域高等教育能级结构自20世纪90年代末以来，发展中出现了混乱和无序的升格热现象。

　　加州高等院校在层级的划分上较为清晰，主要采用的是卡内基高校分类法，将高等学校分为四层：一是博士学位授予院校；二是硕士学位授予院校；三是学士学位授予院校；四是副学士学位授予院校。江小明，关于高等教育分类及应用型大学定位问题的一点认识[J]，高等理科教育，2005（3）：6-10.卡内基的分类方式主要以授予学位高低进行划分，如果从院校科研程度和人才培养这个角度来看，加州公立高教系统表现为三级结构体系，即加州大学系统、州立大学系统、社区学院系统。加州大学发展重点在于科学研究，培养研究型人才，兼顾本科教育；州立大学发展侧重于本科教学，培养行业高级专门人才，兼有部分有关本科教学的科研；社区学院则是在于提供职业教育、转学教育和继续教育，培养职业技能型人才。从加州院校的分层来看，各类型地方院校定位培养加州经济发展所需的梯度人才，满足社会对人才多样化需求。加州在高校层次划分上、人才培养上具有明显的特色，为我国省域高等教育发展提供了丰富的经验。

　　我国高等教育的改革发展，同样需要在能级结构调整上下足功夫，需对区域内高校进行分类管理和指导，促进高等教育的多样化发展。对高校的定位和评估不能仅依据科研能力和水平进行划分，这将使得高校之间盲目攀比，争办研究型大学，造成定位不当、特色不鲜明。高校定位需考虑结合自身资源优势、办学特色、区域位置、经济发展状况及产业结构状况等。著名的高等教育理论家潘懋元先生在高校分类与定位问题研究中，提出分类主要依据是高校培养人才职能类型，如学术性研究人才、专业性科技人才、实用性技术人才。按照此种分类标准，将我国高校划分成学术型研究大学、中间类型高校、高职高专三种类型，其中中间型高校多为多科性地方高等学校，以本科教学为主，也可培养应用型的专业学位研究生。潘懋元，吴玫，高等学校分类与定位问题[J]，复旦教育论坛，2003（3）：5-9.参照卡内基高等教育分类标准卡内基高等教育分类标准由美国卡内基教育促进基金会提出，将全美高等教育机构划分为博士学位授予机构、硕士级学院及大学、学士级学院、副学士级学院、专门机构、族群学院及大学6个层次。国内不少研究者以此为依据，在进行高等教育层次体系研究时多采用研究型、研究教学型、教学研究型、教学型的分类。参见潘懋元，吴玫，高等学校分类与定位问题[J]，复旦教育论坛，2003（3）：6.及《国际教育标准分类法》中对于中学后高等教育划分《国际教育标准分类法》将高等教育分为两个阶段，第一阶段（序号5）相当于我国大专、本科、硕士教育，下分A（理论型）、B（实用技术型）；第二阶段（序号6）相当于我国博士生阶段。参见潘懋元，吴玫，高等学校分类与定位问题[J]，复旦教育论坛，2003（3）：7.，结合我国高校发展的实际情况及《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》“促进高校办出特色，探索高校分类体系”精神中对我国高教体系能级上模糊划分（一流大学、高水平大学、“985”工程、“211”工程、地方本科院校、高职高专），参见http：//www。moe。gov。cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6342/201301/xxgk_146673.html我国的高校可大致划分为这几类：一是由若干所一流大学、“985工程”大学和部分“211工程”大学等重点院校组成的学术研究型大学；二是含有部分重点院校及大部分本科院校的教学为主、辅以科学研究的院校；三是高职高专类的应用型职业性院校。对于学术性大学发展而言，应专注于高层人才的培养，发展研究生教育，承担起科学研究的职责，引领区域高层水平大学的建设；对于教学为主的高校发展而言，加强本科层次教育，创办特色化的高等教育，为地区培养经济发展所需、从事高技术方面工作的应用型人才，这一层次人才培养据具有一定的理论基础水平，主要面向行业性；对于高职高专类院校，着眼于专科教育，培养职业技能型人才。

　　省域范围内的高校应根据自身发展条件明确办学目标及自身定位，以区域经济需求及产业结构为导向，构建具有地方特色的高等教育能级结构，以满足经济发展的多样化人才需求。办学目标和层次的确立，是微观层面高校自我发展的前提。从宏观层面看，省级政府应在政策规划上引导区域高校进行特色定位，要从区域经济发展水平、产业结构与人才结构匹配等方面进行分析。对于高校分类体系的探索，除市场调节外，政府宏观协调也是不容忽视的因素。加强政府在财政、立法等方面的扶持，促使高校从自身历史传统、学科专业优势、办学特色等方面定位来取得长足发展。

　　要实现高校的合理定位，除了要促使省域内高等教育适应外部关系规律，即人才培养应建立在市场需求基础之外，还应从高校评价方面着手改革。要调整科研水平的单一评价指标，应按照省域内不同能级结构高校确立多样化的评价标准，将整个教育过程纳入评估范围，包含政策规划制订、人才培养、学习过程。在评价主体上，改变政府评价为主的单一模式，将政府、培养单位、社会、学生等纳入评价主体范围，加强中间机构对高等教育的评价，实现一元化评价机制向多元化评价机制的转变。

　　6.3.3 建立多样化的形式结构

　　从最近几年我国高等教育数量发展来看，我国公立普通高校数量基数大，呈现稳步递增的趋势；我国民办普通高校基础小，仅占公立普通高校的2/5，但近年来民办普通高校增长比重稍高于公办普通高校。由此可见，我国民办普通院校发展不足，明显落后于公办普通高校。

　　在高等教育形式结构中，还有一类重要形式是成人教育。成人高等教育包含学历教育与非学历教育两种规格。我国省域内成人学历教育举办主体既有成人高校，也有相当部分普通高校，其中普通高校承担着成人学历教育的绝对培养重任。近90%以上成人高等学历教育是由省市属普通高校举办，成人高校的成人高等教育办学主体地位被削弱。我国普通高等教育与成人高等教育之间往往是处于一种割裂状况，孤立、封闭的形式结构状态不利于教育系统间信息、资源的流通和共享。而在人才培养上，当前我国成人高校和普通高校却存在一定程度的重复和交叉，使得成人高校在办学定位上陷于尴尬境地，也造成宝贵的高等教育资源低效使用或是浪费。在成人非学历教育方面，“文凭至上”的观念还普遍存在于社会中。我国成人非学历教育得不到社会的足够关注和重视，相关的成人职业培训、岗位培训、资格证书培训等非学历教育较少。成人高校的专业设置、课程设置、人才培养模式并未突出成人高校的特色，往往重学历轻培训、重理论轻实践，没有充分发挥成人高校的办学特色，未能迎合我国构建终身教育体系的理念。

　　要实现高等教育系统功能的最大化发挥，就需要对构成高等教育系统的各要素进行结构调整。形式结构是高等教育结构的重要组成部分，若要使得高等教育系统功能达到“1+1>2”的效果，有必要对高等教育形式结构进行调整。

　　对于成人高校而言，在发展中首先应该明确自身职能和办学特色，淡化学历教育强化职业培训、社区教育和终身教育。其次，对部分达到一定办学要求、具有一定规模的成人高校，在条件成熟的时候，将其转化为普通高校，以更好地承担起面向社区的服务功能。再次，对于部分具有专业优势和行业特色且发展势头较好的成人高校（如电力职工大学、教育学院、水利职工大学等），可借助其特色优势发展为职业培训机构，面向行业需求和产业需求，培养高技能型人才，发挥成人高校在构建学习型社会、终身教育体系方面的重要作用。最后，加强普通高等教育和成人高等教育之间的沟通协调，在明确两者分工差异的基础上，改变普通高校与成人高校间比例不合理的现状，在多样化的高等教育体系中，寻找到特色鲜明、资源优势的专业性发展方向。

　　民办教育作为我国高等教育发展的不可或缺的力量，同样能够满足民众对高等教育的需求，为社会发展培养所需的人才。省域民办高校的发展则应注重政府影响。第一，政府应积极引导民办高校发展。在立法上，政府应制定有利于民办高校发展的办学政策，放宽非公资金进入教育领域的限制，降低非公资本进入门槛，鼓励多元化投资主体参与高等教育办学。第二，在财政上，政府应加强对民办高校财政支持，健全公共财政对民办教育的扶持和引导政策。如对民办高校在基本支出、学生资助、科研资助、税收、学校用地等方面给予优惠等，实现中央财政与地方财政相结合方式资助民办高校发展，使得政府财政支持成为民办教育健康发展强有力的保障。美国加州高等教育发展进程中，私立教育发展的经费，很大一部分也是来源于州政府的支持。建立多样化的高等教育形式结构，将有利于构建符合社会发展需求的高等教育体系。通过政府的政策引导和财政支持，逐步增加民办高校数量，实现2020年普通高校中民办高校比例达到35%的预期目标。陈国良，董业军，李芙蓉等，高教布局结构调整与高校特色研究[R]，上海，上海市教育科学研究院，2009：140.

　　6.3.4 建立科学布局的区域结构

　　从2011年全国高校分布来看，其呈现出明显的地区差异性，并与地区经济发展水平几成一致：经济发达地区如北京、上海、江苏、广东等一些省市高校分布密集，且重点高校像“985”和“211”工程高校相对也更多；经济较发达地区，高校分布数量较多，但是高水平院校数量较少，如湖北、湖南、浙江等省市；而西部地区经济较为落后，高校分布数量较少，高水平高校更是微乎其微，如西藏、青海等省份。总体而言，东部地区经济发达，集中了全国大部分一般院校和高水平院校；而中西部区域经济不及东部地区，高校分布也相对较少。

　　从教育与经济发展正相关性来看，我国高校分布与美国加州高校分布具有一定的相似性。美国加州高校集中分布在北部旧金山和南部洛杉矶两大经济发达的城市地带，并以这两大城市为中心向周边地区辐射。尤其是美国加州研究型大学的布局与所处地经济发展程度密切相关，地区生产总值越高，高校分布越聚集，在南北两大城市密集区各分布了5所加州大学分校。加州在高校布局上十分注重对地区经济、人口因素的调查和分析，做出了科学的规划和预测。加州对新建高校的设立和选址，对未来城市和人口的变化、适龄人口对不同层次高校的需求、高校培养人才的社区服务性、区域经济发展所需阶梯人才的适应性等方面给予了综合考虑。在进行全局性高校布局决策时，这种科学预测和规划方式在我国显得尤其重要。对于一个教育大国，决策失误势必造成教育资源的巨大浪费。高校布局调整不仅需要针对地区经济发展程度和产业结构进行分析，更需政策上进行引导，从宏观上对高校布局结构进行合理的规划。

　　由于我国地域经济发展差异性的存在，在进行区域高等教育布局规划时，应充分结合不同地区优势，推动区域间互动与合作，引导发达区域高等教育带动其他区域高等教育发展，实现全国范围内区域间高等教育的共同发展。随着我国区域发展战略在政策上的推进，必将促进区域发展格局的形成。而区域发展战略带来的产业结构升级、转移，又会促进高等教育区域结构的调整。如东部地区经济发展以高新技术产业、知识密集型产业以及服务业为主，因此在高等教育布局上应立足产业发展需要，注重产学研结合和高技术人才的培养；中部地区主要以能源产业、农业、高技术产业等为主，在承接东部产业转移过程中应加强产业的多元化发展，培养适合经济发展所需的人才；西部地区主要以农业、旅游业、能源等特色产业为主，应注重高校办学中专业设置、办学形式的调整，以实现人才培养与经济发展相匹配。科学的高等教育区域结构是对各区域内人力、物力、财力等教育资源进行地域上配置的过程，以实现有限的资源发挥最大的功用，达到提高经济效率的目的。因而，在调整高校布局时，应发挥政策的引导性，加强对中西部弱势区域的政策支持，对中西部区域教育资源分配有一定的倾斜，增强东部地区对其他地区的引领作用，实现区域高等教育的协调发展和共同进步。

　　对于省域高等教育布局调整，要结合区域内经济发展战略、产业结构、人口状况等多方因素，制定科学的教育规划，凸显省级高等教育区域结构的地域性特征。浙江省在此方面可谓是典型代表。浙江省在对省内高校布局时，充分参考各区域发展产业特色：环杭州湾地区院校面向高新技术、海洋、航运物流等行业进行人才培养；温台地区高校主要针对轻型加工业、制造业、海洋渔业等进行专业设置。浙江高校布局不仅吻合产业发展需求，也发挥了区域的资源优势，实现了区域内高等教育特色化发展。

　　对于高等教育发展较好、高校布局集中的省份，在进行布局结构调整时，应结合地方行政区划、经济发展水平，通过科学的控制来调整院校分布，充分发挥城市聚集地带高校的引领作用，突出高校聚集区发展的重要地位，促进教育资源在区域内的聚集。高校空间拓展性、规模扩张性是区域内高校发展的一个特征，这种发展特点对省域高等教育布局产生了一定影响，像近年来如火如荼的高校科技园建设及大学城建设。高校科技园的建立，推进了高校产学研的结合，为高校和企业构建了良好的合作平台，促进了高校社会服务职能的发挥。另一种高校集群合作发展模式是建立大学城，较为成熟的为北京、上海、浙江、广东等地，其通过教学主导或高新技术研究主导来探索实现高校集约化发展的路径。这种空间布局形式有效加强了高校间教学、科研等方面合作和沟通，实现教育资源在一定区域内的聚集和共享，建立起符合经济发展、产业布局、科技发展的特色高等教育模式。对于区域内经济欠发达，高等教育发展处中下游水平的区域，应注重寻找高等教育发展的着力点，结合地方经济特色、资源优势来调整高校布局结构，加大高等教育发达省市对口人才的支援力度，加强与其人才培养方面的合作。

　　6.3.5 建立省级统筹的管理体制结构

　　管理体制结构是指高等教育活动主体实施行政管理、决策调控的组织机构及隶属关系，我国学者一般将其界定为“宏观上高校行政管理的隶属关系”。胡建华等，高等教育学新论[M]，南京：江苏教育出版社，2006：310.按行政管理隶属关系，高等学校可划为教育部直属高校、中央其他部委直属高校、省级政府部门所属高校和中心城市所属高校。钟玉海等，高等学校教师岗前培训教材-高等教育学[M]，合肥：合肥工业大学出版社，2005：25.教育体制改革在我国高等教育发展中备受重视，早在1958年颁布的《中国共产党中央委员会、国务院关于教育事业管理权力下放问题的规定》中，就提出“中央集权和地方分权相结合”，“加强地方对教育事业的领导管理”。五十多年以来，国家出台的不少有关教育改革发展的政策文件中都涉及管理体制改革，逐步突出了省级政府在教育统筹中的地位。管理体制改革一直以来都是教育改革中的重要内容，随着我国教育体制改革的不断深化，省级政府对区域内高等教育的管理权限也发生着巨大变化，高等教育管理由原先中央政府条块为主的集中式管理模式转变成中央政府宏观管理与地方政府统筹协调的分级管理模式。这在实践上也给予地方政府更大的空间来构建符合本省经济社会发展、各具特色的高等教育体系。

　　我国的高等教育管理体制改革历经了中央高度集权、中央省中心城市三级办学、中央与省分级管理、部门与地方“共建”和联合办学、中央统一领导与省级统筹结合等系列阶段。近些年，国家积极扩大省级政府对区域内各级各类高等院校的统筹权，落实完善省级政府统筹为主的高等教育管理体制。我国民主法制化进程的加速，推动了高等教育体制的改革，引导了我国中央与地方政府两级管理、中央统一领导与地方统筹结合的管理体制模式的建立。这种管理体制模式是我国社会主义市场经济体制以及各省经济社会发展差异性的必然选择。首先，从高等教育发展遵循的外部规律来看，高等教育发展既受政治、经济、文化、社会等因素所制约，同时又为政治、经济、文化、社会建设服务。市场经济体制意味着经济多元化的发展模式，需要高等教育为其提供多样化人才。市场的多变性、调节滞后性，要求高等教育发展除了要适应外部规律时，还应注重通过加强政府宏观调控来引导高等教育的健康发展。其次，我国地域辽阔，区域经济发展差异性较大，各省发展具有非均衡性特点。对于我国高等教育管理体制上中央与地方关系的处理，其重点在于解决中央政府及地方政府权责利的分化问题。就中央政府而言，在通过制订宏观规划和政策以指导地方高等教育发展的同时，要进一步简政放权，使省域高等教育管理权力中心下移；就地方政府而言，负责指导本地区执行中央政府关于高等教育方针、政策及法规，检查中央指示要求的贯彻情况，充分发挥省级政府部门在地方高等教育管理中的决策和统筹作用，统筹协调好本区域内的高等教育事业，以为地方培养适应社会经济发展所需的人才。

　　从管理体制改革的实践来看，加强省级政府对高等教育的统筹决策权是高等教育地方化的重要内涵，新世界数字出版网，中华人民共和国高等教育史[EB/OL]。http：//www。nwp。cn/book/720_34418.shtml而高等教育地方化也恰好是加州高等教育发达至关重要的因素。加州公立高等教育是极具特色的州级结构模式，联邦政府不会干涉州内高教发展的具体事务，州政府具有对本州内高教的立法、规划等权利，能够自主协调管理和统筹区域内的高等教育。从加州公立高等教育发展成功经验来看，我国省域高等教育管理体制结构调整可以从高等教育统筹管理权方面深入进行。省域高等教育统筹，主要是将区域内高等教育视为一个整体，根据地方经济发展需要，对省域范围内高等教育具体事务进行统一管理。因而，对于省域高等教育统筹权，不仅体现在对省内地方高校的统筹，也应将中央部属院校纳入体系，进行统一规划、协调以实现高等教育资源的重新配置。地方政府可加强高教立法，在国家宏观政策背景下，制订地方性高等教育法律、法规；依据国家规划纲要文件，结合本区域社会经济状况，制定区域性高等教育发展战略规划；整合本区域内的高等教育资源，依据地方经济情况、资源特色，在区域内实现高等教育资源的合理优化配置，以促进高等教育更好地为本地区社会经济发展服务。

　　省域高等教育管理体制结构调整，主要涉及两对关系的协调和整合：一是地方政府外在管理和高校内在自主权的横向关系；二是中央政府宏观指导与地方政府具体决策的纵向关系。高等教育的不断发展使其与社会经济发展的关系更为密切，它对科技进步、人才培养的重要性与日俱增。高等教育日渐走出象牙塔，迈向社会舞台的中心。随着社会主义市场经济体制的实行，高校需要更多地面向市场和社会办学，成为具有一定办学自主权的法人实体。从加州政府与高校关系来看，高等教育管理是以学校自治为主，政府通过间接方式实现对高校的管理。发达国家和地区在对待政府与高校关系时，往往将高校视为知识产出地，努力维护大学的学术地位，政府应以经济支持、立法监控、行政放权、制度保障等间接方式管理高校。在进行省域高等教育管理体制结构调整时，也应注重强调地方政府转变职能、强化高校的办学自主权等，建立政府与高校之间新型的协作关系。加州高等教育的成功经验也表明，我国省域高等教育管理体制其改革方向是符合社会发展趋势的。

　　政府与高校关系的转变，离不开政府、高校以及社会的共同努力。首先，需要政府切实履行宏观规划和调控职能。在财政上，地方政府应加强对高校的投入，对省域范围内财政能力差、高等教育水平欠发达的地区特别要给予财政补助，努力实现本省高等教育的协调发展。在立法上，地方政府应建立明确的法律调节机制，保持政府与高校在高等教育发展中权利、责任、义务和利益的一致性，协调好集中管理与自主发展的关系。地方政府在职能转变过程中，要明确其在高等教育政策规划指导、调查研究预测等宏观管理方面的作用，以促进高等学校规模稳定扩大、高等教育质量稳步提升。除了政府的宏观管理，高等学校也要有意识地促进其与地方政府关系的转变。比如就办学经费而言，政府经费支持虽然是高校办学资金的一项重要来源，但是高校应不断寻求自我发展能力，拓宽资金来源渠道，通过积极发展校办产业或吸纳社会资金为高校办学增加活力。此外，中介组织机构的建立对政府和高校间关系也能起到很好的调节作用，如政府和社会多方参与的高等教育咨询机构、评价机构。管理体制改革目标是实现政府行政管理者向社会服务者角色的转变，更多地体现政府的服务理念，为高校发展提供良好的环境。中间机构的建立有助于政府对高校发展给予信息提供、决策咨询、政策指导等方面服务，同时也能保障大学的自治地位。

　　对于中央政府宏观指导与地方政府具体决策的纵向关系，则涉及中央政府高等教育决策权下放、省级政府统筹权扩大的问题。我国高等教育规模庞大、内部结构较为复杂，如果高等教育管理权力过于集中在中央，这不仅会极大地增加上层机构的管理难度，对下层管理机构参与管理活动的积极性也会产生负面影响，最终造成整个管理体制结构不合理，无法发挥最大功能。如果高等教育管理重心下移，扩大省级政府高等教育统筹权，将高等教育决策权下放到地方，无疑将激发地方发展高等教育的积极性。对于高等教育的管理和协调，伯顿克拉克认为有“官方的、政治的、学界的、市场的”几种方式。胡建华等，高等教育学新论[M]，南京：江苏教育出版社，2006：372.不论是政府宏观管理还是高校自主办学、中央集权还是地方统筹，都是以上几种方式平衡的过程。加州高等教育发展中，州政府对高等教育管理上是通过以下几种方式实现的：一是通过颁布立法来实现对高等教育管理；二是分配和协调好政府与高等教育机构之间权责关系；三是将高等教育发展与市场紧密结合等。加州的成功不是历史的偶然，而是加州人在寻求高等教育发展中对科学规划进行长期思考和实践的结果，州级教育统筹管理也为我国高等教育改革提供了借鉴经验。我国加强省级高等教育统筹，涉及区域内高等教育规划权、高等教育评价监督权、高校设立和调整权等一系列权力调整。扩大省级高等教育的统筹权，不仅要对地方所属院校进行管理，还应对区域内中央部属院校进行协调，将其纳入整个省域高等教育系统内，对整个系统内高等教育进行指导、监督、评价。实现省级政府对高等教育的统筹，最为重要的是明确中央和地方在高等教育管理上权责利的划分。中央政府应明确自己宏观调控者的角色，地方政府要承担起地方高等教育管理和发展的职责。作为省级统筹下高等教育办学主体和管理者，地方政府应根据区域经济状况、资源特色，调整省域高等教育结构，以促进高等教育适应本省经济发展需求，高等教育质量获得内涵式提高。需要注意的是，权力的分散并不是其在地方政府与中央政府之间简单地转移增减，而是在承认高校办学自主权的基础上，将权力向地方政府、社会等多元主体进行分配，从而激发地方管理高等教育的积极性，增强管理的灵活性，构建起政府、高校和社会之间省域高等教育管理的新型关系。

　　§§第七章 个案研究--江西省高等教育体系结构调整研究